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论建立及完善国家自然遗产管理制度摘要 自然遗产的公共产权属性，决定了自然遗产保护的政府主导。对公共物品的过度损坏将导致国家财产的流失和公众利益的损害，同时考虑到自然遗产的环境与资源属性，加强对自然遗产的国家保护不仅符合政府对公物积极保护的政治责任要求，而且具有促进可持续发展的战略意义。本文采用法学与经济学的研究方法，通过分析自然遗产的产权属性，指出了国家保护自然遗产的义务，在进一步探讨了我国自然遗产保护制度的缺陷以后，对国家自然遗产管理制度进行了系统的构建，以期对自然遗产的保护有所裨益。 关键词 自然遗产；产权；国家管理制度 中图分类号 X821 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)05-0133-05 我国的自然保护区、自然遗产数量众多，但是，我国对自然遗产的保护乏善可陈。加强国家在自然遗产保护中的作用，对于自然遗产的保护有重要意义。而如何将国家的作用在自然遗产保护中完全地发挥出来，还是必须从法律和制度层面入手。 1 自然遗产的公共产权属性决定了国家的保护义务 自然遗产是一种特殊的不可替代资源，具有高度的文化、历史与生态价值。但是，自然遗产对于所在国的政府与居民而言，其本质是一种公共产权。按照1972年联合国教科文组织大会通过的《保护世界文化和自然遗产公约》中的规定，世界自然遗产，是指从审美或科学的角度看，具有突出的普遍价值的天然名胜、动植物生态环境及自然面貌。在《保护世界文化和自然遗产公约》的前言中指出：“保护不论属于哪国人民的这类罕见且无法替代的财产，对全世界人民都很重要；考虑到部分文化或自然遗产具有突出的重要性，因而需作为全人类世界遗产的一部分加以保护”。制定该公约的目的就是为了保护世界各国的自然及文化遗产。虽然自然遗产具有世界意义，但是自然遗产的主权归各个国家所有，国家出于对自身文明和环境可持续发展的考虑，应该系统地在公约的框架内对自然遗产保护提供法律制度上和技术层面上的支持。 这里要特别注意公约中的对具有突出和普遍价值世界遗产，以及其作为全人类世界遗产，应由遗产所在地的国家进行永久性保护的条款。公约第4条规定：“本公约缔约国均承认，保证本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任。”世界遗产是全人类的共同财富，其无法估量的文化、历史与生态价值，以及其不可损坏与不可变更性，只能由国家来进行保存、保护与传承于子孙后代。中国是遗产公约的缔约国，自然也由国家作为主体承担了这些责任。这是世界文化和自然遗产具有公共产权性质的法律依据。 公约还明确规定，缔约国在充分尊重“文化和自然遗产的所在国的主权，并不使国家立法规定的财产权受到损害的同时，承认这类遗产是世界遗产的一部分，因此，整个国际社会有责任合作予以保护”。 因此，对世界自然遗产的保护，国际社会与联合国目前所做在法律依据上和实践中都十分有限，国家是保护责任的主要肩负者。 世界遗产不具有排他性，不仅使所有的人都可以享受对世界遗产的审美与知识，还会惠及后代子孙。因此世界遗产作为公共物品，国家对世界遗产的公共产权实际上就是对它的管理权，而不是具有排他性的使用权，更不是商业经营权。美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色，而不是业主的角色，管理者对遗产只有照看和维护的义务，而没有随意支配的权利，虽然他们是代表国家的政府官员。 由于世界遗产是一种公共产权，所以具有强烈的外部性。经济活动中的外部性是指个人或企业的行为影响了他人，而又不需要为这种影响付出代价或者给予补偿。对于公共产权的利用必定导致付出社会成本，即对世界遗产的原始风貌、生态环境与人文环境的损耗与破坏。对于这种社会成本的付出，由于是一个长期的进程，往往等到世界遗产的损耗和破坏已经达到一定的地步，才会引起注意，但到这个阶段，这种损耗与破坏往往已是非常严重的了。而对世界遗产的任何损害往往都是无法弥补的。在这种情况下，对世界遗产的保存与保护，理应由全社会来承担，即由国家来承担其保存与保护的成本。 2 产权不明晰是自然遗产管理制度中的根本缺陷 由于世界遗产的公共性，因此属于国家所有。在管理中，国家所有是通过政府的行政管理机构来实现的，目前中国的世界遗产管理既涉及地方的块的管理，又涉及从中央到地方以专业为线的条的管理，而对某一遗产的管理在条和块之间的具体划分，既依赖于法律，法规的规定，更多的则是各方利益博弈的结果。在这个博弈的过程中，主要表现为各个部门对产权的争夺与分割。 2．1 产权分割导致自然遗产管理混乱 各部门对产权的分割与争夺主要表现为中央、地方各部门及中央地方之间对管理权限的争夺，这种争夺必然导致自然遗产管理的混乱。 2．1．1 中央各部门对自然遗产的产权分割 由