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行政权力制约问题探析 　目 ; 录 一． ; 行政权力的形式主体与实际主体 二． ; 行政权力的实际主体是受制约的重点 三． ; 对行政权力实际主体制约的方式 1． ; 建立国家公务员目标责任机制。 2． ; 固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间 ; 摘 ; 要 ; 行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，行政权力的制约，主要是制约行政权力主体的实际主体。即对“人”的制约。国家公务人员作为实际行为的例行者，又是普通公民。作为一个个独立的“经济人”有追求自身利益最大化的要求。因此我们应当在各部门内部建立目标责任制，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。对行政权力形成有效的制约。 ; 按照现代政治原理，国家权力来源于公民个人权利的让与。政府代表公民行使国家权力，也是惟一可以行使行政权力的主体（注释1）。行政主体作为行政权力中一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用。行政权力没有具体的掌握和运用是没有意义的。因此，对行政权力的制约是一个极为重要的环节。一般认为行政权力的主体是政府部门。但是权力的实际例行是靠人来实施的。因此，笔者把行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用划分为形式主体和实际主体。即抽象的政府部门和实际例行的人。首先我们来看一下行政权力的形式主体和实际主体。 一 行政权力的形式主体与实际主体 行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，要么它是行政机关首长个人的决策错误，即使是集体讨论的决定也是领导层中每个成员个人的错误行为。如错误地作出了行政处罚、行政强制的决定等等。要么它是下属公务人员个人的共同错误，如下属公务人员在承办案件时未查明事实错误定性，作出错误的汇报并拟定错误的处理决定，而领导人员因工作疏忽，马虎，随随便便相信并签署批准等。 行政机关公务人员在行政管理中因个人的不良因素所做出的行使职权的行为，最后均以行政机关的名义出现。在外部表现上则都成为行政机关的违法或不当的行为。如利用职权蓄意打击报复，暴力执法等问题。因此，制约行政权力主体如只谈制约行政机关而不涉及制约行政机关中的人，是不能从根本上解决问题的。为此，在研究对权力主体制约时，我们要对权力主体作形式主体和实际主体的划分，并分别讨论两类主体的制约问题。 笔者认为行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用来看，可以分为形式主体与实际主体。形式主体即由宪法、法律授予行政权力的行政组织机构，包括国家行政机关和法律法规授权的非行政机关的组织。他们对外以其名义上的依法拥有和行使国家行政权力。但是，任何行政机关实际上都只是一个组织结构形式，从一定意义上讲是一个抽象物，真正填充这个结构形式的实际上是人，即行政机关公务人员。在实质上行政机关的权力无法由一个“抽象物”来行使运用，而只有行政机关中的“人”才是具有行政权力的主体。为此，在行政机关这个权力的形式主体之内，还有具体运用行政权力的实际主体，即任职于行政机关中的各种具体公务人员，他们代表行政机关，实际上以行政机关的名义行使着行政权力。 　二、行政权力的实际主体是受制约的重点 从一项行政权力在行政机关中的运行状态来看，行政机关作为权力的形式主体事实上只是静态的，名义上的拥有行政权力，一旦涉及这项权力的实际具体地运用，就必然要落实于该机关中的有关公务人员身上，如行政机关的首长、分管某项业务