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反思及改良:地票制度疑及探摘要：地票制度是城乡建设用地增减挂钩政策的重要实践路径，对推进我国城乡统筹发展具有重要意义。重庆地票制度在运行中出现了功利主义需求与制度理性相冲突、政府机构职能异化、农民权益保障不足、政策调控过度而市场机制弱化等现象，这些现象制约着地票制度的良性发展。地票制度的改良应当实现权益保障机制的修正与完善，充分发挥政府的管理与服务职能，建立健全农民利益表达、分配和保障机制，进一步完善地票交易的制度设计、运作模式和监管体系。 关键词：地票交易；权益保障；制度完善 中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1003—0751（2012）06—0070—05 地票制度是指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地经过复垦并经土地管理部门严格验收后，所产生的指标以票据的形式通过农村土地交易所公开拍卖的制度。目前，重庆市的地票制度尚处于摸索探索阶段，还难以总结出一种能够同时获得理论证成和制度支撑的有效的实践模式。人们对重庆地票制度的质疑始终存在，尤其是四川省成都市的地票交易在2010年底被中央叫停以来。鉴于此，有必要回到制度设计的初衷，理清地票制度运行的逻辑，剖析地票制度运行中产生的问题及其原因，对地票制度进行改良和完善。 一、实践解读：重庆地票制度的运行程式及困惑 2008年12月“重庆农村土地交易所”挂牌成立，重庆市正式启动了地票交易试验。根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）、《重庆农村土地交易所交易流程》、《重庆市国土房管局关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见（试行）》，重庆市地票制度预设有一套完整的运行程式。（1）定制规划。在重庆市政府统一规划指导下，区县政府按照符合土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划要求并与新农村建设规划、村镇规划、城镇规划相衔接的原则，每年定制区县农村集体建设用地复垦规划。（2）立项申请。各乡镇政府首先对辖区内适宜复垦的地块进行全面摸底调查，然后进行复垦项目实施的宣传发动，对农民自愿申请复垦的宅基地进行权属调查和资料收集，对拟拆迁房屋及地上附着物进行清理、丈量并登记造册，最后对符合复垦申报条件的集体建设用地统一向区县国土局申请复垦计划。（3）土地复垦。复垦项目经区县国土局审查批准后即展开实施，区县政府成立土地整理中心或具有土地整理功能的公司作为农村建设用地复垦项目的实施者与农民或农村集体组织签订复垦协议，再通过公开招标实施复垦。（4）复垦验收。复垦项目完成后，由土地整理中心初验、区县国土局和农委组织验收，最后由重庆市国土局和市农委组织专家进行验收，验收合格即发给“建设用地指标凭证”。取得凭证的建设用地指标有两种使用方式：一种进入重庆市农村土地交易所进行交易，从而形成地票；另一种不进行交易，而是通过土地增减挂钩的方式留在本区县，补充本区县建设用地。（5）地票交易。区县土地整理中心将本区县复垦项目产生的地票打包后，向重庆农村土地交易所申请交易，交易所发布地票拍卖公告并组织竞拍。地票交易须在重庆市政府指导下进行，其基准交易价格由市政府统一确定。（6）地票落地。《暂行办法》第27条使用了“指标落地”这一形象用语。“地票落地”是指地票所载明的土地使用权指标的实现，即土地使用权指标落实到具体地块上。竞购方购得地票只是获得了地票所载明的等量国有建设用地指标，其可以在符合城乡规划和土地利用规划的相应土地上选定建设项目用地并向政府申请征地，耕地经征用为国有土地后按“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）程序进行出让，地票持有者若在该国有土地出让中竞拍失败，则其地票按原价转给竞拍获得者。（7）地票价款分配。地票价款由农村集体建设用地复垦成本和地票增值收益两部分构成，前者又包括复垦工程费用和复垦项目补偿费用。复垦工程费用中，工程项目成本支付给复垦施工方，项目融资成本支付给复垦承担单位即土地整理中心。复垦项目补偿费的一部分支付给原土地使用权人即农户，用做农户购房补助、土地使用权补偿、房屋和地上构（附）着物补偿，另一部分支付给土地所有者即农村集体经济组织。地票价款的剩余部分留存于区县政府的地票专门账户上，用于复垦项目所在地的新农村建设。按照《暂行办法》，复垦宅基地及其附属设施用地而形成的地票增值收益全额用于增加退出宅基地农户的购房补助，复垦公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地而形成的地票增值收益缴入复垦区县政府的地票专门账户。 从上述分析可以看出，重庆地票制度采取“先补后占”的方式运行，这有利于坚守耕地红线和提高耕地质量，实现土地资源要素在城市与农村之间流通。但是，通过分析地票制度的运行可以发现其所面临的现实尴尬：（1）权利主体的角色定位模糊。农民与农村集体经济组织应当是地票制度的权利主体，但其在地票制