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总量约束条件下城市更新项目空间增量分配方法探析 ——以深圳市华强北地区城市更新实践为例 郭立德 王 嘉 【摘要】 城市规划一直以来沿用的从总体规划逐层分解细化确定容积率的方法在理论上和可操作性方面存在一些问题，尤其在目前开展的大量旧城更新项目中，由于涉及到原居民利益、开发商利润、城市环境改善、政府发展意愿等多重因素影响，如何科学确定每一个改造项目的开发强度成为城市规划亟需解答的问题，迫切需要一种系统的、可操作性强的确定容积率的方法。有鉴于此，本文以深圳市华强北地区城市更新实践为例，在地区整体更新规划完成对空间发展权初次分配的基础上，通过对宗地的“三类属性评价”与“二次交融取值”，探索一条科学合理分配单元空间增量的有效途径。 【关键词】 城市更新；总量约束；增量分配 1 问题的提出 1.1 城市更新背景下的华强北地区 1.1.1 “城市更新”成为深圳城市建设的主导模式 随着经济的高速发展，深圳城市建设开始受到土地和空间、能源和水资源、人口和劳动力以及环境承载力“四个难以为继”的制约，城市空间增长方式由过去的“增量扩张”转向“存量优化”，“城市更新”成为城市建设的主导模式。 同时，为规范城市更新活动，《深圳市城市更新办法》于2009年12月1日正式颁布实施，对城市更新的定义、参与主体、利益分配等内容做了明确规定，确定了以“更新单元”为基本单位的运作模式，并提出了“拆除重建”、“功能置换”、“综合整治”三种类型更新方式。《城市更新办法》的出台为深圳市城市更新活动提供了必要的制度框架和法律保障。 1.1.2 “华强北地区”是深圳推进城市更新的试点 “华强北地区”作为深圳最大规模的市级商圈，占地面积1.5平方公里，日客流量50万人次，已经形成电子产品批发零售、商业、办公、酒店、文化娱乐、居住等多业态混合的综合性商业区。由于是从传统工业区转型而来，地区内存在大量转型为商场、办公楼的工业厂房，带来功能落后、设施短缺、形象破旧、安全隐患等诸多问题；同时，现状低密度的开发方式与高额的物业租金之间巨大的落差，带来自下而上的改造需求，需要政府作出有效引导。（图1：华强北地区现状卫片） 在此背景下，为规范华强北地区的城市更新活动，并检验《城市更新办法》的控制绩效，市政府确定华强北作为推进城市更新的试点地区。 1.2 核心问题：空间发展权的合理分配 1.2.1 维持城市结构均衡，依据地区环境容量，对空间发展权进行初次分配 深圳市政府组织编制了《上步片区城市更新规划》，将华强北地区划分为16个城市更新单元，并从城市整体均衡发展和地区环境容量承载力两方面入手，将地区的总体空间增量控制在144万平方米之内；进而依据每个单元的发展条件和目标诉求差异，将空间增量进行分解，明确了每个更新单元的空间增量范围，实现了空间发展权益的初次分配。（图2：《上步更新规划》单元划分及增量分配图） 1.2.2 保障公众利益，兼顾公平和效率，对空间发展权进行二次分配 然而，在将单元空间增量分配给单元内需要改造宗地的过程中却遇到了诸多问题。以华强北地区“第三更新单元”为例，单元总体空间增量16万平方米，具备改造意愿的宗地有3家，均提出了拆除重建的构想，并希望分得尽可能多的空间增量。由于《城市更新办法》与《上步片区城市更新规划》均未明确提出空间增量分配方法，导致单元更新规划编制过程中出现问题：一是开发商在利益驱使下对空间发展权无限追求，城市公共利益无法保障；二是分配过程中开发商之间存在扯皮现象，公平和效率无法保障。导致上述问题的直接原因在于缺乏一套系统、科学的增量分配机制，既能够保障公众利益不受侵害，又能以统一的准则公平高效的解决单元发展问题。 有鉴于此，本文的目的在于结合华强北单元更新的实践，探索科学合理分配单元空间增量的有效途径，为类似地区的城市更新项目提供经验借鉴。 2 构建空间增量分配模型 2.1 基础条件 对单元空间增量进行科学合理分配，首先需要掌握与更新单元相关的信息，并作出取舍与判断，具体而言，可以从如下三个方面入手： 一是对上位规划发展需求的清晰判断。通过对城市总体规划、“六线”规划、地区更新规划以及城市设计、公共空间等专项规划的解读，判断城市及地区对本单元的发展诉求，如改善城市环境、提供基础设施、挖掘空间价值等，这些都需要在单元更新规划中予以落实。 二是对更新单元发展条件的合理评估。摸清单元周边重要影响要素，如单元周边的道路等级、周边重要的公共服务设施、是否临近地铁口等，以及单元内部各宗地的现状情况，如宗地内现状建筑情况、权属情况、经营状况等，这些要素对于评估宗地的价值具有重大影响。 三是对单元内宗地发展意愿的准确采集。我们以“改造意愿调查表”的形式对宗地更新诉求进行采集，采集的信息包括拟建设的主导功能、拟引进的重大项目、需要的空间增量、能否提供基础设施等，这些要