国外地方自治对国地方政府改革的借鉴价值.doc

国外地方自治对我国地方政府改革的借鉴价值 （注：本文已发表在《晋阳学刊》2012年第6期，并由中国人民 大学书报资料中心的《管理科学》月刊2013年第3期全文转载） 陈晓原 （复旦大学公共行政系，上海 200433） [摘要] 地方自治历来被认为是资本主义国家政治制度的组成部分。实际上如同市场经济，它也属于管理的形式和手段，资本主义社会和社会主义社会都可以用。马克思主义经典作家有明确肯定社会主义社会应该采用地方自治的论述。在学术上积极探讨地方自治，对改革和完善我国中央与地方的关系具有重大意义。 [关键词] 地方政府，地方自治，央地关系 [作者简介] 陈晓原（1954 — ），男，浙江绍兴人，政治学博士，复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系教授，博士生导师，主要从事市政学、比较地方政府学、比较公共行政学方面的教学和科研。 根据依法治国的方略，我国中央与地方关系的法制化任重道远。从政治哲学看，理性的逻辑顺序是公民把处理公共事务的权利（在民主与法制条件下主要体现为各级代议机构的立法权）自下而上地让渡给代议机构；或由全体选民投票通过的国家宪法用列举式规定全国、省级、省以下地方代议机构各自的立法专有权事项和共有权分级管理事项；中央政府经授权有权力监督地方政府的行为是否符合全国选民的公共利益。在资本主义社会实现了制度化的地方自治，对我国坚持在党的领导下，逐步推进中央与地方关系的法制化，实行中央与地方合理而法制化的分权，保障地方合法权益，实现社会主义国家的长治久安，具有重大的借鉴价值。 对地方自治含义的探讨 自治的本义，是一定的社会群体自主决定和管理一部分仅仅关系到自身利益的共同事务。自治即“民族、团体、地区等除受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力。”自治可以分为国家形态的自治和非国家形态的自治两类。国家形态的自治，是国家的地方政治制度的组成部分，反映了国家与地方的一部分关系，表明国家允许一定行政区域内的公民群体，在服从国家主权的前提下，在法定的职权范围内，享有自主管理仅仅关系到自身利益的 注：本文发表于《晋阳学刊》2012年第6期。 一部分公共事务的权力。国家形态的自治如社会主义国家的民族区域自治，资本 主义国家的地方自治等。非国家形态的自治，是指在居民组织、社会团体或经济 组织等内部，在法律规定的权利范围内，可以自主管理自己的一部分共同事务。非国家形态的自治如我国农村和城市的基层社会生活群众自治，一些国家的社会团体、经济组织内部实行的自治。“托克维尔对孟德斯鸠思想的承继则更加明显了。他指出，社团是抵抗温和专制的唯一堡垒。为了各种目的而组织起来的自愿性社团都很有价值。但它们的重要性在于，它们使我们具有了自治的体验并形成了习惯。”从托克维尔的见解，我们看到了非国家形态自治与国家形态自治的联系。非国家形态的自治并不是为了国家形态的自治而存在，但是，一方面公民可以通过非国家形态的自治实现联合和统一，有利于参与国家形态的自治；另一方面，公民可以通过非国家形态的自治，捍卫公民的权利和公民让渡给非国家形态自治组织的权利，抵制国家形态的自治组织对这些权利的侵犯。 对地方自治的含义，国内外学术界已有较多的探讨。地方自治即“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。”“自治是指地方公共团体自己处理本地区市民的共同事务。换言之，是地区通过政治行政机构，自己决定自己的利益。”从地方自治的实践和国内外学术界对地方自治的探讨，可见地方自治有下列含义： （1）地方自治服从国家主权。地方自治是居民群体在国家领土单位内从事的自主性活动，受国家主权的约束。地方自治权不包含民族自决权或一定地区的居民通过表决宣布脱离祖国的权利。 （2）地方自治遵守国家的宪法和法律。地方自治是一定地区的居民自主办理仅仅关系到自身利益的一部分公共事务，但这种办理不得损害全国人民的利益或其他地区居民的利益，所以，地方自治必须遵守国家的宪法和法律。从地方自治的意义上说，国家宪法是本地区居民与全国其他居民达成的契约，既规定了本地区居民遵守宪法的义务，也规定了国家保障地方自治的义务。地方自治遵守国家的法律，不仅指普通法律，而且指关于地方自治的特别法律，如地方自治法等。 （3）地方自治接受国家的监督。国家对地方自治的监督，是中央政府、上级地方政府对地方自治遵守宪法、法律、以及地方性法规情况的监督。在行使地方自治权范围内，地方政府接受国家的监督，但不接受国家的领导，即行使地方自治权的决定和行动不需要中央政府或上级地方政府审批。 （4）地方自治权属