财政公共化变革公共管理的启迪.PDFVIP

财政公共化变革：新公共管理的启迪 张 馨 上个世纪 70、80 年代以来，被称为“新公共管理”的政府变革浪潮席卷了 西方几乎所有发达国家及部分发展中国家。财政制度是这一变革的重要对象，在 举凡制度设计、运作方式、理财模式及思维理念等方面，都留下了新公共管理变 革的深刻烙印。这一变革，早已直接间接地影响了我国财政的公共化改革，却一 直未为我国财政界所充分认识和认可。翻开历年来的政府工作报告和财政预决算 报告，几乎全无“新公共管理”的字眼；而已有的大部分财政改革，从酝酿、探 讨、分析、设计、出台到执行，几乎也与新公共管理毫无沾边。然而，细究新公 共管理变革的思路、原则和做法等就会发现，它的启迪对于我国深化财政改革将 是很有助益的。本文就此谈谈自己的看法。 一、“顾客导向”：财政公共性的形象表述 “顾客导向”是新公共管理遵循的一个基本原则。它“重新对政府职能及其 与社会的关系进行定位；即政府不再是高高在上、‘自我服务’的官僚机构，政 府公务人员应该是负责任的‘企业经理和管理人员’，社会公众则是提供政府税 收的‘纳税人’和享受政府服务作为回报的‘顾客’或‘客户’，政府服务应以 顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。”在这里，“顾客导向”对政府 与作为纳税人的社会公众之间关系重新定位，而对于财政来说，则是对其公共性 的进一步弘扬与强化。 其实，公共财政本身就是新公共管理“顾客导向”理念的渊源之一。所谓 “公共财政”，是一种政府必须并只能向市场提供公共服务，而社会公众因享受 该服务而纳税的财政制度。公共财政制度下的税收也因此被比拟为“税收价 格”。“价格”者，市场等价交换的标志物也，它由“顾客”支付，是交易活动 的决定方，对方必须按其意愿和要求提供服务。可见，公共财政是一种具有“顾 客导向”本性的制度。 就如市场活动一样，尽管市场机制能够提供良好的服务，但由于种种原因， 提高市场服务的空间总是存在的。同样的道理，作为公共财政基本准则的“提供 公共服务”，总是存在改善服务的余地的。在西方，议会掌握财政决定权，政府 行使财政执行权，社会公众则通过选票和社会舆论等手段，影响和决定政府的财 政行为，以保证自己所需要的公共服务。但由于日常活动中政府仍拥有便宜行事 权力，现代市场客观上也需要政府干预，从而可能产生违背社会公众意愿和政府 不当干预的问题。这就是新公共管理“顾客导向”原则提出的社会基础，其矛头 直指政府公共服务的缺陷和对市场的过度干预。在我国，公共财政基本框架的确 立，表明提供公共服务已成为财政活动的基本准则，公共服务状况有了很大的提 高和改善，但这并不表明财政的公共服务问题已经解决。相反，由于尚未真正实 现财政制度的公共化，我国公共服务问题比新公共管理面临的远为严重。 在西方，政府不拥有基本的财政决定权，其自行其是的可能性就大大减少， 按照社会公众的意愿提供服务就成为其制度的本质属性。因此，尽管其公共服务 也有着这样那样的问题，但其解决办法是既有制度基础上的改进与完善，如同在 健全的市场中购物那样，它也存在这个那个问题，但总体上是价廉物美的。相反， 我国财政活动至今仍由政府决定，社会公众难以有效约束政府活动，这就缺乏自 动机制以保证政府严格按社会公众的意愿行事。这样，尽管也要整顿市场秩序、 打击假冒伪劣等行径，但根本的解决办法是体制的深化改革。如同在我国“初 步”建立的市场中购物、充斥着假冒伪劣、坑蒙拐骗的商品那样，其根本解决只 能是市场经济体制的健全完善。 由此可见，新公共管理“顾客导向”的体制和制度基础是我国所缺乏的，要 想我国财政真正按“顾客导向”行事，尽管也需要改善具体的公共服务，但根本 还在于形成社会公众根本决定与约束财政的能力。这一任务，西方是通过公共财 政制度的建立来完成的，而我国至今尚未完成。它决定了对于新公共管理“顾客 导向”的借鉴，首先应解决财政制度的根本转型问题，使之形成“公共性”的根 本性质，才可能真正遵循“顾客导向”完善公共服务。 二、“市场导向”：财政公共性的市场反照 “市场导向”是新公共管理遵循的另一个基本原则，它要求政府及其财政更 多采用企业管理方法，更多运用市场竞争机制，以提高政府效率。 在西方，借用市场方式和市场机制去提高财政效率等做法早就存在，但新公 共管理更为响亮和鲜明地提出“市场导向”问题，其