预防突发气象灾害风险法制建设.docVIP

我国预防突发气象灾害风险的法制建设 　　一、前言 　　在全球变暖的大背景下，极端天气气候事件日益增多。如何有效预防、快速响应台风、暴雨、暴雪等突如其来的灾害性天气，最大限度地减轻或者避免气象灾害造成的人员伤亡、财产损失成为社会关注的焦点。经中国气象局统计，因为气象引起的灾害在自然灾害里每年都占70%以上，每年它所造成的损失大致相当于国民生产总值的1%—3%，因此我国各级政府都非常重视气象灾害的应对与预防措施。 　　我国气象灾害对国民经济和社会发展影响重大。主要体现以下特点：一是气象灾害发生频率多。近四十多年，我国5种主要气象灾害每年都有发生。平均每年发生干旱灾害7.5次，洪涝灾害5.9次，热带气旋灾害7.0次，冻害2.9次，干热风害1.5次。我国一年中发生上述5种灾害的总次数最多达36次(1971年)最少15次(1954年)，平均每年发生24.8次。二是影响危害范围广、突发性强。台风、暴雨、沙尘暴、雷电等气象灾害具有很强的突发性，且危害的对象广泛，涉及到人类生产、生活的方方面面。三是持续时间长。根据统计，一般严重的干旱和洪涝灾害持续时间较长。尤其是大旱，往往持续数月，甚至连年发生。根据1951―1990年的统计，黄、淮海地区发生秋夏连旱的有11年，夏秋连旱的达20年。此外，连阴雨灾害一般持续10天左右，有的长达20多天。[1]特别是近日中国南方多个省市突发的暴雨灾害，连续数日强降雨，造成巨大的直接经济损失。中新网武汉6月10日电，“据湖北省民政厅消息，截止10日18时，暴雨风雹灾害已造成25人死亡、12人失踪，湖北省内17县市遭受灾害，直接经济损失8.66亿元。针对严重暴雨洪涝灾情，6月10日11时35分，湖北省民政厅紧急启动自然灾害救助应急三级响应。6月9日晚至10日凌晨，湖北省东部、南部出现大到暴雨。位于省内本轮降水中心的咸宁市，76个雨量站中有3个降雨超过250毫米，其中通城县关刀桥、百丈潭最大降雨达282毫米。强降雨引发当地山洪、泥石流灾害，其中通城、崇阳、赤壁三地出现内涝、山体滑坡、泥石流等地质灾害。”[2] 　　中国气象局发展研究中心主任于新文指出，其实气象灾害是一个综合性的过程，它的起因是灾害性天气，比如说地质灾害、洪水等是都因为降水过多造成的。温家宝总理在2009年12月11日视察中国气象局时，对中国的气象工作提出了四条要求。第一条就是要作好气象灾害的监测预警。也就是说，我们现在的工作不仅仅是要对灾害性天气作出预报，还要对它可能发生的或者引起的灾害进行评估。比如一个台风来了，它登陆的地点在周围会引起大范围的影响，包括灾害程度、需要人员转移程度等，这就需要作好灾害的预估。 　　二、我国预防气象灾害风险的现状分析 　　中国政府在《国家综合减灾“十一五”规划》等文件中明确提出“十一五”期间(2006-2010年)及中长期国家综合减灾战略目标，即：建立比较完善的减灾工作管理体制和运行机制，灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建能力大幅提升，公民减灾意识和技能显着增强，人员伤亡和自然灾害造成的直接经济损失明显减少。 　　(一)相关政策法规不健全 　　目前与突发性气象灾害应急管理有关的法律法规有《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、国务院《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家自然灾害救助应急预案》。中国气象局发布的《气象灾害预警信号发布与传播办法》、《重大气象灾害预警应急预案》、《突发气象灾害预警信号发布试行办法》等。此外我国31个省、市、自治区都制定了当地的《中华人民共和国气象法》实施办法或气象条例(办法)，目前有十多个省、市、自治区出台了气象灾害防御条例，均对突发气象灾害应急管理进行了较为明确的规定。特别需要指出的是在2010年4月1日，国务院发布的《气象灾害防御条例》正式施行。这部条例是继《人工影响天气管理条例》之后，我国制定的第二部与《中华人民共和国气象法》(以下简称《气象法》)相配套的气象行政法规。它的颁布实施，标志着我国气象灾害防御工作步入了依法管理的轨道，对于我国的气象法制建设以及加强气象灾害防御工作、保障人民生命财产安全等都具有重要意义。 　　但是与经济社会快速发展的客观要求相比，我国灾害应急法律制度建设还存在不小差距：一是还没有统一的处置各种突发事件(包括自然灾害在内)的紧急状态立法，缺乏适用于各类突发事件引起的紧急状态的法律规范。如《气象灾害防御条例》属于国务院行政法规，而《国家气象灾害应急预案》是由国务院办公厅下发的，属于国家专项应急预案;二是现行的灾害应急法律制度还不够完善，一些急需建立的应急制度尚未通过法律、行政法规建立起来。在已经建立的灾害应急法律制度中，有的是由部门规章或者规范性文件确立的，其规范性不够强，效力层次不够高。在有些法律、行