西方典型国家政府绩效考评的理论-宏观经济研究院.DOC

西方典型国家政府绩效考评的理论 实践及其对中国的启示 赵 路 聂常虹 内容提要 本文在充分借鉴公共选择理论、委托代理理论、新公共理论等的基础上，研究分析了美国、英国、新西兰和澳大利亚等西方典型国家政府绩效考评的理论、实践，总结了西方国家公共支出绩效考评实践对我国的启示，并提出了科学合理的建议。 关键词 政府公共支出 绩效考评 一、西方主要发达国家政府绩效考评的理论 公共选择理论、委托代理理论、新公共管理理论等为公共部门管理理念和管理方式的变革提供了理论依据，是政府绩效考评的理论基础。 （一）公共选择理论 公共选择理论起源于20世纪30年代，它是将经济学和政治学进行交互研究的一种理论，是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的理论，其核心是运用经济学方法来说明市场经济条件下，政府干预行为的局限性或政府失败问题。政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样“有效”。政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济主体所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利。 对政府实行绩效考评是公共选择在财政支出领域的必然结果。政府绩效考评作为一项重要的公共行政行为，要根据公共选择的取向，遵守以下几个原则：效能性原则、调控性原则、责任性原则、透明性原则。 （二）委托代理理论 委托代理理论是契约理论的重要发展，委托代理理论是基于委托代理关系而产生的。委托代理关系一直是契约经济学研究的重点。委托代理模型是一种分析代理关系的理论结构，主要研究委托人如何设计出一个刺激结构（契约）来诱导代理人为委托人的利益行动。由于委托人与代理人之间的信息不对称和结果的不确定性会产生代理问题，带来非效率损失和代理成本。为了减少非效率损失，委托人设计出一个契约，以给代理人部分剩余索取权作为激励，使其为了自身的利益最大化而努力，结果客观上促进了单位效益提高，满足了委托人的盈利目标，达到了“激励相容”。 为减少委托代理费用，进行政府绩效考评工作应做好以下几点：一是做好契约设计；二是建立激励和惩罚机制；三是平衡制约，即为政府机构设置一个平衡机制。 （三）新公共管理理论 理论的核心内容包括：一是更加关心服务效率、效果和质量。二是高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代。在分权的环境中,资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地。三是灵活地选择成本效益比更好的方法，如通过市场的机制来替代政府直接提供和管制。四是更加关心公共部门直接提供的服务的效率，包括公共生产率目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境。五是强化国家核心战略能力，引导国家能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求作出反应。 通过绩效考评加强政府管理是新公共管理理论最直接的体现。一是实行绩效考评有利于转换政府公共管理的理念。在组织内部形成浓厚的绩效意识，敦促管理者增强对政府公共项目的责任感，改进政府对公共事务管理和公共服务传递的方法。二是实行绩效考评是新公共管理理论框架的组成部分。一方面，政府在分解所提供公共产品的总体目标、分配使用公共资金的过程需要绩效考评。另一方面，公共支出管理采用的“产出预算”模式的核心就是要对支出的效果、效能进行分析和评价，并根据评价结果优化财政资源配置。 二、西方主要发达国家政府支出绩效考评的实践 （一）美国政府公共支出绩效考评 自“进步时代”以来，美国人民面对市场竞争程度的恶化及垄断状况的形成，对政府的要求越来越高。20世纪30年代罗斯福新政说明联邦政府开始真正重视政府绩效，此时，人们测评政府好坏的重要标准是效率。20世纪50年代提出绩效预算的模式，并应用于联邦政府预算管理。20世纪70年代人们认为对政府公共部门提供产品或服务的测评不应停留在财政项目上，而应进一步向绩效责任方面转移。80年代中期，公共部门已经建立了比较规范和完善的与联邦管理协调的绩效考评制度，35个州的立法机关扩大了现有的机构，或成立了新机构，对全州范围内项目的有效性和效率性进行考评。1992年克林顿在政府再造运动中把政府公共部门绩效考评进一步推进。 1、法律依据 美国政府绩效考评的法律依据是1993年美国第103届国会颁布的《政府绩效与结果法案》，该法案要求每个联邦机构必须报告为期5年的战略规划和每年的绩效情况。自20世纪90年代，美国国会相继通过一揽子设计联邦政府绩效管理的法案，主要涉及联