美国行政法中的政策声明﹡.PDFVIP

行政法学研究 年第 期 2013 2 ◇ 行政法制比较研究 ◇ ﹡ 美国行政法中的“政策声明” 胡敏洁 （南京大学法学院，江苏 南京 210093 副教授） 摘  要：作为美国行政法上的一种非立法性规则，政策声明并不具有法律拘束力，但由于它所具 有的诸多优势，行政机关反而乐意采用这种规则形式，进而使得这些规则实际具有较强的实践拘束效果。 如何控制其可能引发的恣意性等问题，已为美国学者所讨论。因此，美国法院也发展 出了不同的司法 审查标准来加以裁判。在中国也存在着诸多类似问题，通过美国法的研究可对相关实践有所启示。 关键词：政策声明 ：非立法性规则 ：司法审查 中图分类号 ：DF3 文献标识码 ：A 文章编号 ：1005-0078 （20 13）02-125-07 一、问题的提出 “政策声明”（policy statements ）作为一种非立法性规则，广泛适用于各个领域。美国联邦食品药 品监督管理局、环保署、社会保障署等诸多部门发布了成千上万的 “政策声明”用以指导行政实践。 其形式纷繁多样，如声明、备忘录、手册、政策建议等。①这些文件在美国行政实践中发挥着重要的 作用，但也引发了诸多争议。因此，本文试图从学理上的 “政策声明”定义出发，考察这类文件的不 同功能以及法院、学者对待此类文件的不同态度，为美国法上的政策声明提供一种全景式的梳理。 中国法上也存在着大量类似的产业政策声明、指导性文件，这些文件长期以来遮蔽于 “规范性文件” 的巨幕之下，并未有学者给予深入探究。究竟这些文件具有何种功能，在法治的框架下又应如何规范 此类文件的制定与执行，借助美国法的梳理或可有所借鉴。 二、美国行政规则谱系中的“政策声明” 基于美国联邦行政程序法（APA ）第553 款规定，规则制定需要经由通告评论程序，而553 款（b ）（A ） 项则规定了诸多例外情形。例如，政策声明、解释性规则、程序性规则以及军事、外交事务性规则等。 以此为据，美国行政法学学者将 “规则”分为实体性规则与程序性规则。其中，实体性规则有三种类型， 即立法性规则、解释性规则以及政策声明，后两类一般会被统称为 规则 “非立法性规则”。美国各级法院和评论者将遵循规则制定程序的 规则称之为 “立法性规则”，认为这些规则具有同制定法相同 非立法性规则 立法性规则 的效果，即具有法律上的拘束力。然而，“政策声明”却 不是此类规则。它是一种实体意义上的非立法性规则， “实体意义上的”是因为它涉及到具体的行为、资格 解释性规则 政策声明 其他非立法性规则 而并非程序。“非立法性”是因为它们并未经由强有 图1：美国行政法上的“规则”分类 * 本论文写作受到2009 年江苏省社科基金青年规划项目“江苏地方性法规的 ‘地方特色’研究”（09FXC007 ）资 助，同时也获得了南京大学法学院985 工程三期项目资助。 ①Robert A. Anthony, David A. Codevilla, Pro-Ossification: A Harder look at Agency Policy Statements, 31Wake Forest L.Rev.667(1996). 125 行政法学研究 年第 期