集体建设用地使用制度改革的价值取向研究-北大法宝.PDFVIP

集体建设用地使用制度改革的价值取向研究 梁亚荣 (西南政法大学，重庆 401120) 摘 要 :计划经济体制下集体建设用地使用制度价值取向单一，造成了诸多问题。市场化改革进程 中，集体建设用地使用制度改革应采取多元化的价值取向，坚持效率优先原则，实现城乡建设用地的平 等 ，在此基础上化解各种土地利益冲突，促使各种土地价值的充分实现，实现公私利益的平衡。 关键词：集体建设用地 ;使用制度;价值取向 ；效率优先;利益平衡 中图分类号：D913.2 文献标识码:A 文章编号=2095 -3275(2013)06 -0144 -05 集体农地、国有建设用地、集体建设用地①是我国土地的主要组成部分。三类土地各自制度在改革 开放以来的走势大相径庭，集体农地、国有建设用地改革已取得较大成效，而集体建设用地使用制度② 的改革却举步维艰，进展甚微。目前我国新一轮农村土地改革包括促进土地承包经营权流转和集体建 设用地市场化两项内容，但集体建设用地制度改革显然是结束城乡二元发展模式、实现城乡一体化发展 的关键,是当前整个农村土地制度改革的核心[。集体建设用地使用制度改革首先要明确其价值取 ]1 向，在此基础上才能构建理想的具体制度。秩序与自由、平等与身份、公平与效率是法律、特别是现代法 律所追求的三组基本价值,而正义则是这些基本价值的综合体现[2]。由于社会存在着不同的价值主 体、不同的价值诉求、不同的价值理念,法律制度的构建需要在多重价值中进行权衡和选择，因而存在着 法律制度的价值取向问题。集体建设用地使用制度总体上也应以正义、秩序等作为最终的价值目标，但 因集体建设用地使用制度具有自身的特殊性，作为价值目标的正义、秩序等在此法律领域也必然存在特 殊的表现形式，因此应在遵循法的基本价值的基础上，对集体建设用地制度的具体价值做出合理的选 择，为集体建设用地使用制度改革奠定坚实的基础。 一、当前集体建设用地使用制度的单一价值取向及其后果 我国集体建设用地使用制度是从计划经济年代延续而来的。新中国成立初期，为了迅速实现工业 * 收稿日期=2013-08-14 基金项目：本文系国家社科基金项目“城乡一体化进程中的农村建设用地法律制度创新研究”（项目编号:11BFX062)和中国博士 后基金项目“城乡一体化进程中农村宅基地市场的培育与规制研究”（项目编号:2012M511896)的阶段性研究成果。 作者简介: 梁亚荣 （1971— ），男，广东高州人，西南政法大学博士后，海南大学法学院教授，主要研究方向为经济法学、房地产法 学。 ① 按 《土地管理法》第四十三条的规定，集体建设用地包括乡镇企业用地、农村宅基地和乡村公共设施和公益用地，由于乡村公共 设施和公益用地不是按市场机制来配置的，因而不在本文的讨论范围。 ②集体建设用地使用制度由于社会主义制度的刚性制约，目前改革的空间不大。集体建设用地使用制度改革包括集体建设用地 使用权制度改革和相关管理制度的完善两方面，而以集体建设用地使用权制度改革为主。同时，虽然《物权法》将宅基地使用权和集体 建设用地使用权分章进行规定，但笔者认为农村宅基地属于集体建设用地的一种，因而宅基地使用权属于集体建设用地使用权的范畴。 如果没有特别说明,本文使用的集体建设用地使用权都包括宅基地使用权。 北大法律信息网/北大法宝/ 化，我国仿效苏联构建起高度集中的计划经济体制，逐渐形成以计划为特征、优先发展重工业的经济模 式。但孤立、分散、落后的个体农业与工业化建设不适应，趋于均衡发展的市场调节与高速度和优先发 展重工业产生矛盾。于是国家通过计划取代市场的配置功能，消灭了土地等资源的资产、财产属性，使 各种资源按国家的需要进行行政配置。同时,通过推行城乡分割的户籍、教育、就业、医疗等制度，严格 限制农村人口向城市的转移，加上国家通过强制性的价格制度和农产品统派购制度，强化了国家对劳动 力资源、农产品的统一调配能力。相应地，农业、农村土地走上了合作化、集体化道路，最终在 1962年形 成了“三级所有,队为基础”的集体农地所有制。为了保证将农民牢牢束缚在土地上，除了农地的集体 所有外，国家对宅基地等建设用地也实行了集体所有。由于实行城乡分割制度，农民缺乏与城市居民同 等的衣、食、住、行、医等方面的社会保障，因此国家允许农民无偿占有和使用宅基地。集体根据成