我国地方政府预算外资金透明度低的原因及改进对策.docVIP

　　我国地方政府预算外资金透明度低的原因及改进对策 我国预算外资金是没有纳入财政管理的,虽然近几年逐渐地将诸如客运站建设基金、公路客运设施建设专用基金、集体育林和更改基金、国有育林和更改基金等纳入预算管理,但是还有相当大一部分预算外资金是未纳入预算管理的。 　　 　　我国地方政府预算外收入的基本情况 　　 　　在我国财政资金中,预算外资金占了财政资金的相当大比重。中国经济研究中心平新乔教授的研究数据表明,自1997年以后,尤其是1998年到2004年,我国预算外的财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右,到2006年为止地方预算外资金达到地方预算内规模的50%以上,其绝对数相当惊人。预算外资金的审批到管理都是由财政部门进行运作,基本上只有内部监督,没有外部监督,从而预算外资金的来龙去脉不仅政府之外的实体根本无法知晓,就是政府部门自身也是不清楚的。这无疑是提高预算透明度的最大障碍。由于政府的支出预算是按照资金的性质归类编制的,而各部门、单位的资金性质不同,这样就不利于对一个预算单位的整体资金支出进行有效的监督和管理,必然导致预算执行中随意性强,同时也会造成不严格按照预算执行的情况。另外,由于支出分类的不合理,财政部门提交到各级人大的预算草案,并没有有关部门的具体数字,从而各级人大也无法进行审查和监督。不过从2007年开始实施的新收支分类体系部分地改变了这种状况,从而起到了相应提高预算透明度的作用。比如国库集中支付改革将所有财政预算内的资金以及纳入财政管理的政府性基金,都纳入国库单一账户体系,预算外资金也纳入财政专户管理。收支分类体系改革中收入分类改革也将预算外收入和社会保险基金收入纳入政府收支分类的范畴,政府支出也按功能和经济进行分类。但改革还在起步阶段,尤其是收支分类体系改革2009年才开始全面展开。 　　从结构上来说,2000年以前,预算外资金主要于政策性收费,而到本世纪以后,土地出让金收入已经成为地方政府预算外资金的重要。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,土地出让金净收入占了政府预算外收入的60%以上。而规模如此庞大的预算外资金管理则很松散,各单位对预算外资金没有明确的收支计划,在具体收入时,只是将专户资金一缴了之,没有具体的资金项目,致使对于资金模糊不清,而财政部门对于预算外资金也没有规范的计划,没有汇总预算。 　　中央政府也逐渐认识到预算外财政资金给财政管理带来的困难,预算外造成的财政资金利用效率的低下给经济带来的负面影响,以及公众对由此造成的预算不透明的不满,因此也逐年将一些资金纳入预算内。2002年11月的《关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》也将一些人事部门的考务费、质量监督检验检疫部门收取的一些费用、保监会收取的监管费、人防部门收取的防空地下室易地建设费等行政性收费收入以及其他一些收费项目都纳入预算。另外,比较引人注目的是从2007年开始的新的收支分类体系,对政府收入进行了统一分类,具体地,一是扩大了纳入预算的收入范围,二是在体系上做了调整,三是科目层次更为细化。新的收入分类能更清晰地反映政府各项收入的具体。很显然,我国预算收入不透明首先反映在预算资源的不完整,预算外资金游离在政府财政资金管理之外,更别说政府负债、所有金融资产和非金融资产的披露了。 我国政府预算外资金透明度低的原因 　　 　　(一)首要原因在于预算外资金管理制度的缺陷 　　首先,现行行政事业性收费项目按隶属关系分别报国务院和省、直辖市人民政府的财政部门汇同计划部门批准;政府性基金统一报财政部审批。预算外资金的审批上就不具有严肃性,从而给人大和司法部门监督造成困难。 　　其次,对于预算外资金的法制建设也相对比较落后,没有专门针对预算外资金管理的法律层次比较高的规定,只有管理办法性质的规定。对预算外资金的内容、性质、收支范围、管理模式都没有明确的规定,从而没有严格的依据来加强对预算外资金的管理。 　　再次,对于预算外资金的管理来看,有预算外收支活动的部门和未经财政部门批准可以在指定银行开设预算外资金账户,如有必要,还可以再开设一个收入过渡账户。这一方面是对设立过渡账户的条件没有明确的规定,造成大部分预算外收入都去开设收入过渡账户,收入过渡账户成为预算外资金漏水的重要环节。 　　另外,预算外资金收支计划和决算报表内容很粗略,不能明确资金的具体流向,给管理和监督造成困难,在国库集中支付制度改革逐步展开以后,这种情况有所缓解,但问题依然存在。 　　(二)根本原因在于财权与事权的不对称 　　1994年我国实行了分税制改革,即确定各级财政的收支范围,按照税种划分各级财政的收入,具体包括:改革税制、核定地方收支基数、建立税收返还制度、建立转移支付制度、设置中央和地方两套税务体系。然而,在“放权让利”思想的指导下