江苏被征地农民社会保障安置问题及其困境突破.docVIP

　　江苏被征地农民社会保障安置问题及其困境突破 　　伴随我国城镇化与工业化水平的不断提升，大量农村土地被征收，从而产生了数量庞大的被征地农民。科学、合理地安置被征地农民将直接推动社会经济和谐、有序、可持续发展。经过多年的实践和探索，我国被征地农民安置方式实现了从招工、调田安置为主向自谋职业和货币安置为主转变。然而，单一的货币安置方式带来的社会问题愈来愈突出，已满足不了当前被征地农民的安置需求。在此背景下，江苏省人民政府于 2013 年 9 月出台了《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》( 简称 93 号令) 。 　　1 我国被征地农民安置方式的演变 　　在计划经济向市场经济转变的过程中，我国农村土地征收补偿制度发生了巨大变革，从不补偿到合理补偿，并逐步提高了补偿标准，向市价补偿［1］的方向发展。与此同时，被征地农民安置方式也由招工安置逐步向自谋职业和社会保障安置演变。 　　在计划经济时期，我国农村土地所有权与经营权归集体所有，一切经济活动均受国家计划控制，因此，土地征收活动完全由国家行政力量所主导。当农村土地被征收后，政府为了保障被征地农民的生产生活，将其纳入到城市职工体系，实行招工安置。由于土地征收能够将被征地农民从农村转移到城市，在严格的城乡二元体制下对农民吸引力极强，因此农民对土地被征收的态度积极甚至期盼。被征地农民虽然没有获得或仅获得很低的征地补偿费，却可以享受到市民、工人的福利待遇，其生活水平和长远发展均得到了充分保障。 　　20 世纪 90 年代以后，随着社会主义市场经济体制的确立和户籍制度、劳动用工制度、农村生产分配方式以及社会保障制度的改革，招工安置已然不再适用，被征地农民的利益受损也逐步突显出来，迫切需要依据市场规律给予被征地农民和农村集体经济组织适当的征地补偿费。1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》对被征地农民土地补偿费用做出了专门规定，要求政府支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，但未涉及就业、社会保障等方面，被征地农民只能自谋职业。此法简单易于操作，能够满足被征地农民对现金消费的即期需求，被当作一种高效的安置方式而得到了长期应用。 　　然而，一次性货币补偿方式明显忽略了被征地农民在就业和社会保障等方面的需求。被征地农民由于素质低、技能差，很难在竞争激烈的城市劳动力市场中获得就业机会; 当领取的一次性征地补偿消费殆尽时，其基本生存将失去保障，变得老无所养、病无所医。部分被征地农民容易成为种地无田、上班无岗、创业无钱、社保无份的四无游民，这给农村乃至整个社会稳定带来了巨大压力。基于此，作为自谋职业的合理补充，社会保障安置逐步成为单一货币安置方式的替代制度。 　　2 被征地农民社会保障安置辨析 　　我国农村土地除自然要素和财产功能外，还承担了农民大量社会保障功能: ( 1) 基本生活保障功能。土地作为最基本的生产资料，农民通过劳动可以从中获取生活必需品; ( 2) 就业、失业保障功能。一方面耕地可以吸纳部分农村劳动力，另一方面土地还可以作为从事非农产业的农村劳动力失业后的生存保障; ( 3) 养老保障功能。农民因年老丧失劳动能力后，可以通过土地流转获取生活物资以保障晚年生活; ( 4) 增值发展功能。农民可以通过租赁或将土地承包权转化为股权，以及土地流转获得增值发展机会［3］。因此，合理的征地补偿机制应当包含 3 个方面: 受损利益补偿、再就业保障以及基本社会保障。 　　作为早期被征地农民社会保障安置方式之一，土地换保障旨在保障被征地农民的基本生活。然而，被征地农民拿出所有土地补偿费和安置补助费换取的只是养老保障，且保障水平较低，仅相当于城市低保水平，更重要的是这种保障只解决了被征地农民的生存问题，其发展问题并没有得到改善［4］。土地换保障方式在被各地推广和应用的同时，其合理性也一直备受质疑。社会保障作为重要的社会公共服务，农民是否必须以放弃土地承包权为前提才能获得? 温铁军认为土地换社保操作不好，很有可能变成另一种以城市化为名、对农民进行进一步剥夺的方式，同时社保以土地为条件，本身就是对农民的另一种差别待遇。 　　我国《宪法》第四十五条规定: 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。政府作为国家的代理者，负有向公民提供基本保障的义务。农民作为平等的社会主体，其社会保障的获得不应以失去土地为代价，不能混淆补偿和保障以逃避政府的责任［4］。 　　因此，土地征收过程中，政府应当在保证被征地农民享受社会保障的基本前提下，给予他们足额合理的土地补偿费，而不能将补偿费用作为其享受社会保障权利的置换条件。 　　3 93 号令的政策优势 　　作为沿海经济发达地区，江苏省经济发展水平长期保持较快稳定发展，工业化和城镇化水平居于全国前列。高速发展必