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涉及行政争议问题之处理模式探析 　　鉴于行政权的不断扩张、行政理念的转换以及社会、经济关系复杂多样化的特点，民事经济领域存在行政权力介入和渗透的情况日渐增多，不可避免地形成民事争议与行政争议相互交织重叠的情形，导致民事诉讼中不少案件涉及行政行为效力认定问题，法院在民事诉讼中如何对待和解决对行政行为的合法性提出质疑时与之相关联的行政争议，法律无明确规定，由此给审判实践带来困惑，各法院的处理也因认识分歧而致处理模式迥异，处理结果大相迳庭。 　　一、民事诉讼中涉及行政争议的几种主要处理模式简析 　　学说界和实务界主要存在三种不同的处理模式： 　　(一)对民事中的行政争议不予审查，直接适用作为民事裁判的依据。理由是，行政行为是具有行政管理职权的行政机关在其职权范围内作出的具有法律约束力的行为，且一经作出即具有公定力，对任何人、任何机关都有被推定为合法有效而予以尊重的法律效力，非经法定机关通过法定程序不得撤销，无论民事诉讼中的行政争议还是其他行政争议，均是法律赋予行政机关的行政权，司法权不得越权干预，因此在民事诉讼中不能对涉及的行政行为的合法性进行审查而只能直接援用作为裁判的证据。 　　(二)对民事诉讼中涉及行政争议的案件一律中止审理。其理由：代表公益的行政诉讼优于私权诉讼既是公法领域一贯倡导的原则，也是司法通例，且基于行政行为的先定力，民事审判无权对其效力作出判断，一旦法院无视仍有法律效力的行政行为的存在，仅就民事争议作出裁判，必然导致同样具有法律效力但结论可能相冲突的民事判决和行政行为并存，不仅当事人的争议难以解决，而且对法院的司法权威和行政机关的公信力造成莫大的损害。由此可借鉴法国、德国等国家的制度，即：无论在民事诉讼之前是否诉至行政法院，民事法院均无权对行政行为的效力问题作出判断，而只能中止民事诉讼，由当事人向行政法院提起行政诉讼或者将行政行为的效力问题移交给行政法院予以解决。根据我国国情，在民事诉讼中一旦涉及行政争议时均应中止民事诉讼，由当事人申请行政机关解决或提起行政诉讼先行处理行政争议后，再行恢复民事诉讼，即“先行后民”。 　　(三)对民事诉讼中涉及的行政行为应作为诉讼证据就其合法性予以审查，但不得对行政行为作出维持或撤销的评判，民事争议先行处理抑或中止审理先行处理行政争议须因案而异。笔者赞同该处理方式，其理由： 　　第一，在民事诉讼中，虽然行政行为本身并不是案件的诉讼标的，但因案件的正确裁判依赖于行政行为的效力问题的先行解决，对民事案件的处理至关重要，法院理当对其合法性进行审查，以保障裁判的准确度。倘若对有瑕疵的行政行为不予审查而直接援用作为判决依据，极有可能产生错案，如果行政机关自行撤销或通过行政诉讼判决撤销，不可避免地造成同一事实法院作出两个相互矛盾的判决，将直接影响裁判的既判力，导致进入再审程序改判，而司法的权威性蕴含着其威信和公信力，体现在作出的裁判为最终的决定，反复改判无疑会削弱司法权威，制约司法权职能的发挥，有损于法制的统一，不利最终解决纷争，使当事人陷入民事、行政诉讼和再审的诉累泥潭。故上述第一种方式不可取。 　　第二，行政行为在民事诉讼中作为当事人支持自己的主张或抗辩理由的证据形式出现，从最高人民法院《关于民事诉讼证据规则的若干规定》第七十七条第(一)项规定可见，行政行为属于公文书证，其证明力大于其他证据，但凡属证据均在法院审查之列，法院理当根据证据审查规则审查其证据的“三性”，合法的行政行为予以采信，不合法的视个案区别对待。 　　第三，是否中止审理当遵循“誰为前提誰优先”的原则。当民事争议的解决依赖于行政争议的解决，则行政诉讼为前提，民事诉讼中止审理;当行政争议的解决依赖于民事争议的解决，则民事诉讼为前提，宜“先民后行”，民事裁判优先作出。上述第二种方式适用于以行政争议为主的案件，该类民事案件中行政行为的效力是解决民事争议的先决条件，一旦行政争议解决，民事纠纷将迎刃而解。但却忽视了还存在另一种情形，即表现形式为行政争议，虽然也涉及行政行为的效力之争，但其实质系民事争议，如房屋权属争议案件，倘若恪守“先行后民”中止民事诉讼的原则，在审理颁发所有权的行政诉讼中，当事人争议焦点依然围绕房屋权属之争进行，而依据现行法律，行政审判中无权对民事争议作出判决，真正的争议问题仍未处理，同时因难以查明真实的房屋所有权人，对颁证的事实认定是否合法陷入僵局。可见，上述第二种方式有失偏颇。反之，如果先对民事争议作出裁判，彻底解决纷争，当事人提起行政诉讼已无必要，减少了诉累，稳定了社会关系。 　　第四，司法权与行政权虽然是相互独立的两种权利，但根据“司法最终解决原则”可以推知，司法权在一定意义上优于行政权，可以通过一定程序介入行政领域，主要表现为行政诉讼，但并不意味着由此可以排除民事诉讼对行政行为的审查权，因为无论行政还是民事判