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浅析建设项目环评报告书-审批中的听证制度 1、相关定义 1.1、城市规划审批听证概念辨析 (一)城市规划的起源和发展 现代城市规划的产生与发展,是由城市在现代化过程中面临的多种社会问题 所引发的。工业革命以来,自西方国家开始的全球性现代化给社会发展带来了巨 大的影响。由于新兴产业的出现,许多新兴工业城市从无到有、从小到大发展起 来。19世纪的英国出现了许多蓬勃发展的工业城市和港口城市,由于外来人口不 断涌入,城市人口密度日益提高,新建的居住区拥挤不堪,交通不畅,卫生状况 很差,人居环境的不断恶化导致了严重的瘟疫流行。在令人失望的社会现实面前, 人们幵始怀疑亚当?斯密经典理论,幵始认识到市场并非万能的,个人利益的增 加不一定都导致公共利益同步增长。”自由的土地市场不可能完全按照公共利益来 运作,即使最保守的利益集团也会赞同对土地使用进行适当的技术控制”气而且 在当时的牛顿力学时代,人们对人的智慧充满了信心,许多城市思想家们认为, 人类可以运用理智创造出更美好、更和谐、更人性的环境。由于现代城市社会变 得如此复杂,土地资源显得如此稀缺,空间变得如此拥挤,以至于任何事情如果 是离开政府的支持,那么实现均衡的土地配置和土地使用的有序性都将是一句空 话。在20世纪初形成并逐步一致的做法是政府运用公权力对城市土地市场进行必 要的干预和管理,以维护公共利益,这就是现代城市规划的产生。凯恩斯的思想 为规划活动提供了有力的理论支持。在二战后,人们充分认识到,社会的正常运 行、城市的发展没有政府是万万不能的,城市规划被看作是有效地防止市场失灵 6 城市规划审批听证制度研究第一章城市规划审批听证制度基本理论 的良药,规划管理权被当作是积极地、正面地、有效地促进公共利益的办法。但 在人们的狂热与激情中,人们忽视一个基本问题:政府不是天使;庞大的政府无 论在何处,都可能错误地执行任务。就如麦迪逊所言”如果人人都是天使,就不 需要任何政府了;如果天使统治人,就不需要对政府有任何外来或内在的控制了。 ?”因此,从20世纪的50年代——60年代人们逐渐发现,如同市场本身有缺陷会 失灵一样,政府干预同样会失灵,而且政府失灵给社会带来的灾难更大,造成的 资源浪费更重。政府对土地的干预失灵主要表现在两个方面:一方面表现为政府 的无效干扰,政府宏观调控的范围和力度不足和或方式选择失当,不能够弥补”市 场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。另一方面则表现为政府的过度干预, 政府干预的范围和力度,超过了弥补”市场失灵”和维持市场机制正常运行的合 理需要,结果非但不能纠正市场失灵,反而抑制了市场机制的正常运作,给公共 利益带来更大的损失。政府与市场的关系就成为现代城市规划的悼论。 (二)城市规划的内涵及本质 根据《辞海》的解释,我们可以为城市规划下这样一个定义,即城市规划是 为了实现一定时期内城市的经济和社会发展的目标,确定城市性质、规模的发展 方向,合理利用城市土地,协调城市布局和各项建设的综合部署和具体安排?。《辞 海》是从一个广泛和普通的意义上为城市规划定义,但如果我们要从法学的角色 来理解城市规划,就应当将城市规划视作是一种行政行为,从行政法的角度来了 解和研究城市规划的行为过程。规划既可用作名词也可用作动词,纳入行政程序 法之中的行政规划主要是指作为动态过程的规划?。正如马克思所说:”对于法律 来说,除了我们行为以外,我是根本不存在的。我的行为是我同法律打交道唯一 的东西。” ? 《不列颠百科全书》认为,”城市规划是一项政府职能,也是一种职业实践, 又是”一项社会运动”。由此可见,”城市规划概念本身具有多层次和多维度的复 杂特性,很难用一种概括的提法来对城市规划进行准确的定义。根据《城乡规划 法》的法律要义,城市规划可以定义为:城市政府为了协调城市空间布局,改善 人居环境,促进一定时期内城市经济社会全面协调可持续发展,组织制定未来城 市空间发展的战略、布局和政策,并依法对城市发展土地的使用和各项建设的空 7 第一章城市规划审批听证制度基本理论城市规划审批听证制度研究 间安棑,实施控制、引导和监督的管理活动。在我国城市规划更多地被认为是单 纯的技术性工作,未将利益相关者和公众囊括进来。? 城市规划的本质到底是什么?对此,专家、学者和一些领导人都有各自的表述。 2007年6月,中国城市规划设计研究院总规划师杨保军在接受媒体采访时表 示,”城市规划是为了创造美好的生活,在这条前提下才会有正确的技术。不同的 时代,赋予规划不同的任务,但无论如何,规划不是简单地发展经济。资本是敏 感的、强势的,它会忽略公平,但规划师要讲公平、要讲长效。如果没有人去考 虑整体的、长远的事情,城市就会被糟蹋了。如果历史悠久的城市被毁于一旦, 我们怎样向后人交代? 规划法规可约束地方变更规