审计风暴与财政预算管理.docVIP

今年审计署向人大提交的审计报告披露出政府部门在预算执行过程中财政专项资金被挤占、挪用、私吞以及使用效益不高的问题,是舆论反映最强烈的焦点之一。财政资金来自于纳税人,纳税人对所交税收使用情况的高度关注,这是社会主义市场经济体制和民主政治的客观要求,同时也表明公众对政府腐败行为不满。解决财政支出中违规、违法问题,必须进一步深化预算管理改革,完善监督制约机制,加强对权力运行的制约和监督。具体说,主要包括如下几个方面: 一、部门预算编制改革 所谓部门预算就是一个部门一本预算。实行部门预算对于建立公共财政框架,规范预算管理,增加预算透明度和约束力,具有十分重要的意义。我国自2000年开始在少数部门试点,目前已在全国推行。部门预算改革内容是将原来按功能划分的各种行政事业性经费全部细化到部门,部门的预算内外资金将统一纳入预算管理。财政部门则根据各部门履行的职责、政府界定的审批事项和人员编制等客观因素来界定资金使用额度,除法定支出和确保政府中心工作的专项资金外,都以基数作为预算分配的主要依据,一切从“零”开始。经过四年的实践,部门预算编制已取得了一些进展,但仍存在不少问题:一是预算编制过于笼统、粗糙。每年提交给人大审批的预算报告,不仅外行人士看不懂,甚至连专业人士也看不清。西方发达国家,预算编制细化程度非常高,每一笔资金用途及相关细节,都列得非常详细。没有预算编制的细化,暗箱操作在所难免,财政透明和公众监督也只不过是一句空话。二是基数加增长的预算编制方法没有从根本上得到改变。实行部门预算后的预算编制方法,基本上还是依据前一年的实际数或前几年的平均数为基本依据来确定年度支出方案。由于这种编制方法只注重过去,不注重将来,注重历史因素,不注重发展因素,使得原有一些不合理、不必要的支出得以保留,而适应新的发展支出未能得到充分的考虑,导致支出结构不合理、支出对象利益间的不平衡。三是部门预算编制仍然内容不完整。长期以来,我国的预算编制不包括预算外的收入,在推行部门预算的同时,国务院要求实行综合预算,即将各单位所有收支都要统一纳入预算管理,但在实际的运作过程中,综合预算只流于形式,对于预算外的经费清理不彻底,使得一些部门、单位不少经费仍游离于预算之外。如审计中发现,彩票公益金等财政性资金274.12亿未纳入预算管理,其中,24个部门收取的行政性的事业费仍放在预算外的中央财政专户;中央财政集中的彩票公益金135.75亿元,直接拨付相关部门使用。中央财政如此,地方财政在这方面的情况更糟糕。 针对推行部门预算中出现的这些问题,进一步深化部门预算改革是非常有必要的。诚然,预算管理改革涉及到部门利益尤其是行政部门自身利益的调整,其改革的阻力是可想而知的,但不改革很多问题无法解决。从上述分析的情况来看,今后部门预算改革的重点是:(1)细化预算编制,尽量做到预算编制细化到基层单位和各个具体的项目,惟有这样,预算编制才有利于监督和审核。(2)改变长期实行的基数加增长的预算编制方法,实行零基预算。配合当前农村费税改革的需要,通过零基预算调整支出结构,为农村费税改革的顺利进行提供财力支持。(3)彻底清理各单位的预算外资金,取消银行单位内部帐户,严格实行收支两条线,把所有预算外资金纳入预算内通盘考虑,实行真正意义上综合预算。 二、预算执行改革 预算执行改革主要包括国库集中收付和政府采购两个方面的内容。国库集中收付制度是以国库单一帐户体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度的简称,是指从预算分配到资金拨付、使用、银行清算,直到资金到达商品和劳务提供者帐户的全过程,由国库直接支付和控制。具体的说就是在中央银行设立政府的单一帐户,财政收入不论预算内外全部纳入中央银行的单一帐户,财政支出经支付机构签发后直接从单一帐户中支付到商品和劳务提供者的帐户,从而加强国库对财政资金具体收支的严格控制。 国库集中收付制度主要是针对我国传统分散型国库收付制度而言的。在传统的分散型国库收支制度下,财政资金分为预算内资金和预算外资金,许多行政事业单位还设立“小金库”、帐外帐等截留财政资金。预算内收入通过征收机关直接缴入国库,预算内资金支出时,先由支出单位预算单位编制预算草案,由财政部门审核汇总经同级人民代表大会审批后成为正式预算。财政部门按计划、按预算直接将预算资金从国库经中国人民银行拨付到支出单位预算单位开设在商业银行的帐户上,支出单位预算单位再根据有关规定和预算要求,自行支付购买商品和劳务的各类款项,并在年度终了时编制财务决算报表,报送同级财政。预算外资金未纳入预算管理,其收入不直接纳入国库,而是由财政部门实行收支两条线管理,收入全部上缴财政专户,支出由同级财政部门按预算外支出计划和单位财务收支计划统筹安排,经批准后从财政专户拨付单位,各单位将返还的预算