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推进大部门制改革 构建以功能为中心的政府权力结构 薛刚凌  陈晓勤 政府权力结构是指一级政府的机构框架 置？如何建立合理的政府权力结构？需要对 和权力配置，是行政管理体制的重要组成部 政府权力结构存在的问题、原因和发展趋势 分。改革开放以来，我国历次行政管理体制 进行梳理和研究。 改革的核心都在于调整政府权力结构。2008 年开始的大部门制改革在进一步减少机构数 一、以事权为中心的政府权力结构的构 量，转变政府职能、明确政府职责等方面取 造与问题 得了成效。但目前政府权力结构还存在一些 （一）以事权为中心的政府权力结构的 问题，表现在：决策权限分割，决策效果相 构造和特点 互干扰；部门权力掣肘和职能交叉依然存 依照事权划分配置政府权力，部门往往 在；执行部门缺乏相应手段，在人财物方面 集决策、执行、监督等功能于一身，这种政 不匹配；执行的监控机制缺位，权责不清等 府权力结构具有以下特点 （见图1）： 等。究其根源，在于政府权力结构的配置方 一是事权划分过细，条块分割。往往把 式仍然是以事权为中心，决策、执行、监督 一些需要综合管理的事项分割成较小的环节 功能不分且缺乏相互制约。党的十七届五中 来配置权力。过度依照职能的内容分配权力 全会强调要“坚定推进大部门制改革”。如 造成了机构设置过细，各行其是，导致“多 何深化大部门制改革？如何优化政府机构设 龙治水”局面。 国务院（决策领导机关） 研究机构 政府部门 政府部门 研究机构 信息系统 （决策+执行） （决策+执行） 信息系统 地方政府 图1：以事权为中心的政府权力结构 （特点：事权划分过细，具体决策和执行合一，信息系统、设备平台碎片化，需 要大量协调，容易形成部门利益） 17 二是部门的决策与执行功能合一。我 多门、法出多门。目前政府部门基本上是根 国政府在传统上往往强调“小而全”、“大而 据行业来设置的。但是不少管理事项往往是 全”，在政府部门的权力配置上各种功能混在 综合性的、统一性的，如海洋、河流管理、 一起，集决策、执行于一身。 环境污染治理等。这种管理体制往往容易将 三是信息系统、设备平台等支撑决策、 需要综合性、统一性管理的事项人为地分解 执行功能的要素部门化、碎片化。各部门都 为不同领域，由不同的部门来管理，导致政 设有一些支持决策和执行功能的信息系统、 出多门。而且各部门之间职责平行，缺乏综 设备平台、研究咨询机构。一般只支持本部 合协调和联合执法的机制和手段，跨部门、 门工作，且相对封闭，不对外进行数据信 跨区域的管理事项难以解决。同时，各部门 息共享，无法支持跨机构、跨部门的综合决 自行制定规章，强调某个方面的重要性和特 策。由于各部门信息系统和设备平台在标准