行政伦理困境以政府采购为例.docVIP

政府採購倫理困境及因應策略之探討 ( 《摘要》 政府採購是用民眾的納稅錢，使用公共資源在具有「公共性」特性下，必須遵守公平、公開、透明的採購程序，遵照一定法律程序辦理採購；另一方面，政府採購涉及錯綜複雜的利益分配網絡關係，辦理採購人員必須面對主管機關、上級機關、本機關首長、業務須需求單位、監辦單位、審計監察、檢調單位、廠商等不同主要行動者的角色要求與期待，難免面臨權威衝突、利益衝突、角色衝突等倫理困境。尤其經常面臨服從首長命令或專業陳述公益裁量或圖利廠商公平公開或綁標行為等兩難困境。本文在前言之後，首先闡述政府採購的本質—錯綜複雜利益分配網絡關係與主要行動者的行為特徵；再其次接著提出；最後提出結論。 政府採購倫理困境及因應策略之探討 一、前言 政府為因應國內外經濟、政治環境的變化，加速政府採購制度改革，並配合加入「世界貿易組織」簽定「政府採購協定」，自八十三年十一月由經建會會同內政部、公共建設督導會報等機關研訂「政府採購法」(以下簡稱採購法)，於八十七年五月一日經立法院三讀通過，八十八年五月二十七日起施行。採購法蓋的範圍不僅包括工程及財物的採購，也適用於勞務採購、租賃及開放民間投資興建、營運案之甄選廠商程序，適用的對象，除了政府機關、公立學校及公營事業機構外，亦包含接受機關補助之法人或團體、軍事機關之採購，比以往稽察條例適用的範圍更為廣泛(林能白，2001：20-22)。我國各級政府九十七年度支出淨額超過2兆4千億元新台幣，占國內生產毛額比率19.52﹪，估算每年政府採購影響的金額接近新台幣一兆元。 面對這樣龐大的政府採購利益與商機，國內外廠商莫不運用各種方法影響、瓜分政府採購大餅；主管機關更期望建構符合國際潮流的採購制度，依公平、公開、透明的採購程序、提升採購效率與功能、確保採購品質。然而最近報端諸多政府採購弊案，甚至有機關首長、採購主管、承辦人因辦理政府採購案件而被檢調單位搜索、約談，乃至於被收押、起訴。對於這些政府採購弊案，令筆者的是：政府採購法已針對採購作業有明確規範為什麼還會發生弊案？更令筆者欲探討的問題是：辦採購人員在辦理採購過程中倫理困境如何，入困境無法全身而退？這恐怕政府採購核心的倫理議題。 然而可惜的是，對於這樣嚴肅政府採購倫理，主管機關所制定的政府採購法相關法規僅原則性規範採購人員利益迴避、離職就業限制、財產申報、關說紀錄、及採購人員倫理準則，並未採購人員如何倫理困境，更遑論告訴採購人員如何在達成採購的同時亦全身而退。而國內學界對於行政倫理的研究，多著重公務倫理規範與相關法制的探討(蔡良文，2007；邱華君，2007；蔡金火，2004；邱瑞忠，1989)、理論架構的探究(施能傑，2004)、倫理的強化(顧慕晴，2006)、倫理與行政決策分析(蕭武桐，2001)、行政倫理的研究與教學(盧偉斯，2003)、弊端揭發(蕭武桐、黃聖仁，2007；黃宏森，2005)、貪污防治(邱瑞忠，2000)，甚少觸及政府採購倫理困境的議題。 ，筆者以「政府採購倫理困境及因應策略之探討」為題，從學術面及實務面探討政府採購面臨的倫理困境及因應策略。本文在前言之後，首先闡述政府採購的本質—錯綜複雜利益分配網絡關係與主要行動者的行為特徵；再其次接著提出；最後提出結論。 二、政府採購的本質—錯綜複雜的利益分配網絡關係 政府採購，表面上府採購行為，然而從組織網絡((Rhodes, 1997:47-52)與利益分配(Lasswell,1936)的角度分析，實質政府採購行為涉及錯綜複雜利益分配網絡關係。在此利益分配的網絡關係中，主要的行動者有：行政院公共工程委員會(主管機關)、上級機關、審計單位、檢調單位、民意代表、招標機關首長、招標機關需求單位(設計監造單位)、廠商、招標機關內部監辦單位、招標機關採購主辦單位。行動者之間的網絡互動關係如圖一在此網絡關係中，實粗線間的互動關係--招標機關首長、招標機關主辦採購單位、監造設計單位(業務需求單位)、廠商四者間形成直接、密切、頻繁的採購互賴關係，是採購關係網絡的主要行動者；實細線間的互動關係屬間接性的關係；虛線者間的互動關係則著重監督、審計、稽核或檢察的關係。 圖一 政府採購利益分配網絡關係圖 實粗線：表示互動關係直接、密切、頻繁。 實細線：表示互動關係較間接、非密切與頻繁 虛 線：表示互動關係著重監督、審計、稽核或檢察的關係 資料來源：筆者自繪 在這個關係複雜的政府採購利益分配網絡關係中，各個行動者因立場不同，利益的著眼點不同，各扮演着不同的角色及有着不同的行為特色： 1.行政院公共工程委員會 行政院公共工程委員會(以下簡稱程會)是政府採購的主管機關，掌理有關(1)政府採購政策與制度之研訂及政令之宣導；(2)政府採購法令之研訂、修正及解釋；(3)