近代地方自治中的“权利缺位” 探源.pdf

２０１３年第８期　　　　　　　　　　　　　 　　山 东社 会 科 学　　　　　　　　　　　　　　　　　　 Ｎｏ．８ 　总第２１６期　　　　　　　　　　　　 　　ＳＨＡＮＤＯＮＧＳＯＣＩＡＬＳＣＩＥＮＣＥＳ 　　　　　　　　　　　　 ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．２１６ ·法学研究 · 近代地方自治中的“权利缺位”探源 荆月新 （山东师范大学 法学院，山东济南　２５００１４） ［摘要］　始自清末的近代地方自治始终缺失“权利”主题，沦为“官治行政”的附庸和公 权力扩张的工具。之所以产生这种局面，原因在于近代中国地方自治的理论准备不足，权利 属性未被充分认识，权利保障也未能纳入统治集团的指导思想。与此同时，清末以降的地方 主义借地方自治之名大行其道，其要旨却在于扩充权力，扩张和保障地方利益，在一定程度上 冲淡了自治的权利主题。此外，近代立法未将地方自治的公民权利予以法定化，地方自治之 权处于无法可依的状态。凡此种种，导致近代中国屡兴“地方自治”之风，却始终不能摆脱 “权利缺位”的困境。 ［关键词］　近代；地方自治；权利缺位；权力扩张 ［中图分类号］Ｄ９１０．２　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００３－４１４５［２０１３］０８－０１００－０７ 　　地方自治包含两层意义，一是“团体自治”，二是“住民自治”。“所谓团体自治，系指国家领土内，另有地 域团体，其具备独立于国家的法律人格（公法人），可依自己的意思与目的，由本身的机关，自行处理地方公 ① 共事务。”至于住民自治，“重点则在于‘人’，要求由地方的住民，依自主意思处理地方行政事务。” 就团体 自治而言，地方自治团体是独立的公法人，并以独立法人的身份与中央政府、上级地方政府或其他自治团体 对立法、司法、行政权力进行划分。团体自治的价值在于为住民提供自治的组织形式和空间。住民自治的核 心在于住民（即在一定地域内居住的公民）借助团体自治这一组织形式，实现自我管理，保证其政治、经济和 社会等权利在自治区域内的落实。从这一意义上，地方自治被解读为一种权利或者权利实现方式。对地方 住民而言，地方自治是一种与生俱来的权利，这种权利是各项公民权利在地方层面的集合体，对地方自治的 物质载体———自治团体而言，它为住民提供实现自治权利的路径和方式。在团体自治与住民自治的关系上， 住民自治受到更多的重视，“如果仅有团体自治，而无住民自治，住民对于地域团体意思的形成未能充分参 与，则地方的政治与行政皆超脱于住民意思之外，难以符合住民的需求。这样的地方自治亦乏实质意义可 ② 言，殊不足采。” 因此，宪政意义上的地方自治是一种权利的分配与享有。 但是，始于清末、迁延至南京国民政府时期的近代中国地方自治则远离了权利主题。被抽取了权利内核 的地方自治，自治团体不具备独立的公法人资格，变成官治行政的附庸，地区住民也不是地方自治的主导者， 而成为被管理的对象与客体。由此，近代地方自治不再是权利表现形式和实现途径，而异化成为公权力在基 层社会的扩张手段。美国学者孔飞力对清末地方自治活动有着极为切当的评价：“清代发起人所理解的地 方自治这一名词，既不是指代议制政府，也不是指地方自治。它只是官治的补充。……它将在官治的范围之 内存在，只是去完成官治不可能完成的任务。朝廷的意图自然是要明确正规的官僚界和地方利益集团之间 　收稿日期：２０１３－０７－０１ 　作者简介：荆月新，山东师范大学法学院副教授、硕士研究生导师、法学博士，主要研究方向为法律史学、比较法学。 　基金项目：本文是２０１２年中国法学会部级项目“民国乡村自治中的非宪政要素研究”的阶段性研究成果。 　①许宗力、许志雄、黄世鑫、刘淑惠、罗秉成、林志鹏：《地方自治之研究》，台湾业强出版社１９９８年版，第３页。 　 许宗力、许志雄、黄世鑫、刘淑惠、罗秉成、林志鹏：《地方自治之研究》，台湾业强出版社１９９８年版，第５页。 ② 　 孔飞力：《中华帝国晚期的叛乱及其敌人》，中国社会科学出版社１９９０年版，第２２２页。 ③ １００ 法学研究