联邦主义国家统一繁荣之基,还是分裂瓦解之源.PDFVIP

學 術 論 文 聯邦主義 ：國家統一繁榮之基， 還是分裂瓦解之源？ ● 任崇彬 摘要：現代聯邦主義是民族國家建設的一種基本制度安排。美國國家建設的構思和 經驗，凸顯了現代聯邦主義與傳統聯邦主義的差別。與傳統聯邦主義強調地方主權 不同，現代聯邦主義的核心要素是一個建基於人民主權原則之上的全國政府，這一 政府能夠運用自己的獨立機構將其服務傳遞給作為其權威來源的公民個體。借助托 克維爾 （Alexis de Tocqueville）有關 「政府集權」與 「行政集權」的著名區分，本文發 現，現代聯邦主義其實並不反對某種程度的權力集中，只不過它集中起來的多為管 轄全國性事務的權力。而關涉地方性事務的權力，現代聯邦主義則具有分權性，使 社會和公民保持一定的活力。從美國經驗看，現代聯邦主義所實施的權力集中，不 僅是任何現代民族國家建設所必須滿足的基本條件，同時也是遏制地方性腐敗以及 保障公民基本權利的強有力工具。聯邦主義當中所蘊含的精緻的理論和制度智慧， 對於仍然處在國家轉型時期、社會政治問題層出不窮的中國而言或許是不無裨益的。 關鍵詞：聯邦主義　政府集權　行政分權　公民權利　國家建設 federalism 本文所研究之 「聯邦主義」（ ）取其較廣闊的含義，既涵蓋其制度設 計，又包括其理論基礎。早在清末民初，聯邦主義就已進入了國人的視野1 。辛 亥革命之後，袁世凱以臨時大總統之身份不遺餘力地通過各種手段和制度來加 強中央集權，試圖重新建立並鞏固大一統的政治體制。而南方革命黨人則以聯 邦主義與之相抗衡，他們將聯邦主義簡化為反對大一統政治體制的鬥爭工具。 可以說在當時人的眼中，聯邦制或聯邦主義幾乎就等於地方割據。然而時至今 日，國人對於聯邦主義的理解相對於清末民初之時仍有諸多含混不清甚或錯謬 之處。許多人不論贊成還是反對，也都將聯邦主義視作一種策略性安排。只不 過贊成者認為聯邦主義會使社會和地方煥發出無限的活力，而中央集權式的體 ＊ 筆者感謝熊景明女士在本文寫作過程中給予的無私幫助。 制會窒息社會和地方的活力。其中甚至有極端論者認為，給予地方包括貨幣發 聯邦主義 19 行權這樣的自主權力，仍然屬於聯邦主義的範疇。反對者則認為，聯邦主義會 使得各個地方成為實質上獨立的政治體，使國家最終分崩離析進而重蹈清末民 初地方割據的覆轍，最終破壞中華綿延數千年的大一統政治傳統。 毋庸置疑，這類對於聯邦主義的認識相當片面，它們動輒將聯邦主義視為 國家的分化瓦解之源 ，而未能充分認識到現代聯邦主義乃是現代國家建設中一 種強有力的制度安排。實際上，現代聯邦主義不但不反對大一統政治，反而能 以較之中央集權毫不遜色的方式保證國家的統一完整 。現代聯邦主義不但不會 導致人們深惡痛絕的地方割據，反而會為社會的良性發展提供可能的條件 。如 果我們把眼光投向西方的歷史 ，就會更加清楚地認識到這一點 。美國恰恰是在 其國 內外矛盾紛呈、瀕臨瓦解之時，在地方割據相當嚴重 、沒有一個強有力的 統一全國政府之際 ，通過制訂一部新憲法而賦予現代聯邦主義以生命的，同時 也通過聯邦主義的制度設計解決了舊邦聯軟弱無力的弊病 ，避免了分裂為十幾 個邦國的悲慘命運 ，為其未來的穩定、發展和繁榮奠定了制度基礎。本文試圖 以美國經驗為基礎，對作為一種民族國家建設之制度安排的聯邦主義給予清晰 的論述 ，以期深入我們對於現代聯邦主義之 內涵和特點的理解。 一　聯邦主義：傳統與現代 Daniel J. Elazar 美國政治學家伊拉扎 （ ）區分了聯邦主義的兩種含義 ：一種是 傳統含義，另一種是現代含義。在他看來，傳統的聯邦主義與作為民族主義重 modern 要產物的中央集權式民族國家，處於相互對立的位置 ；而現代聯邦主義 （ federalism）則被看作是相對於早期民族國家模式的一種替代選擇 ，或是對它的一 種修正 ，但仍處在現代 國家建設的範圍之 內 。換言之，伊拉扎認為現代聯邦 主義與國家建設有密切的內在聯繫 ，而傳