阐释地区间横向援助法律机制的构建.docVIP

　　阐释地区间横向援助法律机制的构建 阐释地区间横向援助法律机制的构建 导读： 摘　要：在生态补偿的建设中，横向支付转移虽然在总量上所占比例较小，但其均等化的作用却异常突出，不可或缺。然而从总体上看，地区间财政横向援助的实践规模并不大，很大程度是因为法律机制还不健全。只有完善地区间横向援助法律机制、拓宽融资渠道、完善监督机制才能更好的保护生态环境，推动经济发展。本文着重分析了目前地区间横向援助法律机制存在的理由、构建的具体设想以及应注意的理由，以期为我国的地区横向援助的法律机制的构建与完善提供参考。 　　关键词：横向援助；主体功能区；生态补偿；法律机制 　　1672-3309（2012）05-117-03 　　2010年12月21日国务院公布了《全国主体功能区规划》。其中提到了建立主体功能区的相关配套措施，特别是在财政政策支持方面提出“鼓励探索建立地区间横向援助机制，生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。”① 　　主体功能区将国土空间分为4个区，分别是优化开发区、重点开发区、限制开发区与禁止开发区。对于那些具有环境保护和生态建设功能的地区（限制开发区和禁止开发区）要进行一定的生态补偿，从而确保这些地区提供良好的环境。所谓生态补偿 ( Ecological pensation)是指为了维持、增进生态环境的容量，抑制自然资源的消耗和破坏，保持生态系统的平衡（蒋华林，2009）。 　　在以往的生态补偿机制建设中，主要是采取 财政转移支付的方式，是属于纵向转移。在生态补偿的建设中，纵向转移发挥了巨大的作用。但是也存在一些理由，特别是对于 财政的压力较大，有时会出现补偿不足的情况。通过地区间的横向转移支付，能够实现地区间相互支持、协调发展、共同富裕，从而确保生态补偿机制的健康有序的建立。从总体上看，目前地区间财政横向援助的规模并不大，究其理由是没有建立完善的法律机制进行规范与保障。 　　一、探索研究地区间横向援助法律机制的重要性 　　横向转移支付制度的核心便是通过生态受益地区向生态生产地区转移一部分财政资金，在生态关系密切的区域建立起生态服务的市场交换关系，从而使生态服务的外部效应内在化（王跃涛，2010）。 　　1. 作为 财政转移支付的重要补充。 财政转移支付在生态补偿机制建设中一直扮演着十分重要的角色。比如退耕还林的生态补偿主要通过 财政实现的纵向转移支付，但是地区间的生态补偿却仍然处于空白状态。 财政转移支付没有很好发挥其增进效率和优化资源配置的原则，特别是没有体现出市场经济条件下的特定区域在经济与生态的分工以及生态服务的市场交换关系（彭春凝，2009）。而基于生态补偿的地区间横向援助机制是区域与区域之间基于生态资源有限性、生态环境的保护性、外部利益公平分配原则而组成的一种相互依存与相互制约的关系，有利于资源的优化配置，是 财政转移支付的重要补充。地区间横向援助机制能够将这种区际的补偿以法律的形式固定下来，从而有一个好的补充。 　　2. 有利于生态系统稳定适度提供生态产品。生态环境建设属于公共产品范畴，公共产品具有极大的外部性，特别是一些不在生态环境保护区的区域也会免费享受到这些区域所提供的生态产品。对于中西部一些地区而言，由于生态环境的脆弱性和生态资源的稀有性，将其划分为限制开发区乃至禁止开发区，这些地区相应的会产生很大的发展机会成本。为了鼓励这些地区能够持续稳定的提供生态产品，加大对生态环境保护的投入力度，除了 财政转移支付外，那些享受到生态产品服务的地区也应当给予这些地区一定的财政支持，本着“谁受益、谁补偿”的原则进行援助，这样才能激发限制开发区和禁止开发区提供生态产品的积极性。 　　3. 跨区域生态补偿的实现保障。跨区域的生态补偿通常遵循的原则是受益者负担。这就客观上需要地区间的横向援助，即通过受益区域向生态保护区域提供财政支持，从而实现双方的可持续发展。地区间横向援助是跨区域生态补偿最为合理的方式。由于我国并没有建立稳定可靠的横向援助制度，地区之间也没有法律作用上的财政支援义务。如果通过法律体系来实现地区之间横向援助的稳定性，从法律上进行约束，那么就有了法律效力，就会真正的为跨区域生态补偿实现保障。 　　二、现行的地区间横向援助法律机制存在的理由 　　1. 制度设计缺陷严重。长期以来，在实现生态补偿方面 政府的纵向转移支付一直扮演着重要的角色，但是随着经济的日以发展，生态环境的建设显得日益重要，而以往的纵向支付就显得力不从心。只有纵向转移支付和地区间横向援助相结合，才能为生态补偿的立体保护机制提供足够的资金。而地区间横向援助机制的建立，涉及不同的行政区域和同级财政部门，各地区的经济、