选举管理的理念与制度模式.pdfVIP

《东南学术}2009年第2期 选举管理的理念与制度模式 唐文玉郭正林 摘要：选举管理属于政治管理的范畴，是对选举行为的规范和选举事务的管理，其宗旨在于确保 选民的投票自由和竞选的公平、公正和公开，确保选举的法律制度真实有效地规范所有选举行为。选 举管理的制度安排直接影响到民主的质量。本文对选举管理的三种制度模式，即独立模式、政府模式 和混合模式进行了初步分析，揭示选举管理制度对自由公正选举的保障作用。、 关键词：投票选举；选举管理；制度模式 中图分类号：13034．4 文献标识码：A 文章编号：1008—1569(2009)02一0090—08 一、选举管理对于民主至关重要 政治选举之所以必要和重要，不仅因其是公民民主权利得以实现的基本形式，更是政治权 力更替的制度化途径。制度化的周期性选举，是常态社会规模巨大的人口动员过程，政党组织 需要在短时间内协调成千上万人的参与选举活动，政府要处理错综复杂的选举事务。其中任 何一个环节、任何一个要素出现问题，都会影响选举过程的公正性和选举结果的认受性④，进 而影响到民主制度机制的正常运转。那么究竟应当由谁来管理选举?应该如何来管理选举? 这就涉及到了选举行为的规范和选举事务的政治管理问题。显然，缺乏制度规范的选举，难免 沦为劣质民主；同样，如果有制度规范但不能得到切实执行，也难免沦为劣质民主。优质的民 主选举，以贯彻民主价值的制度规范为前提，有赖于确保这些规范得到有效执行的选举管理制 度。选举的行为是可以预期的，但选举的结果是不可预期的，这就是选举的不确定性。“选举 的不确定性，即以往的胜利者变成失败者以及以往的失败者变成胜利者的可能性，作为自由民 主政治的内在的和必要的先决条件，在很大程度上是公平的选举管理作用的结果。”②因此，必 须以法治来保证选举管理机构的独立公正地位，保障公民的选举和被选举的权利不受侵犯。 选举管理直接影响民主的质量，尤其对于那些民主转型的国家，决定性地影响着选举过程 的公正性和选举结果的认受性。“从经验事实来看，选举管理在确保可信的选举上明显是至 关紧要的。”④除非所有的利益相关者，比如政党、观察者和普通公众，都相信选举管理机构不 受政治控制和执政党的操控，并且完全依照中立和专业主义的精神开展工作；否则，他们就会 作者简介：唐文玉，中山大学政治与公共事务管理学院政治学理论专业博士研究生； 郭正林，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师。 90 万方数据 东南学术)2009年第2期 怀疑选举管理机构的决定或者选举结果的合法性，甚至还可能会导致暴力行动和政治不稳定。 选举管理至关重要，是决定选举认受性和确保民主稳定的重要因素。然而，我国学术界对 选举管理的研究重视不够，成果不多，更谈不上对选举实践的指导作用。大部分研究关注选举 政治的民主意义和相关社会因素，如民主的政治、社会、经济、文化条件，选举制度的政治影响 等等，忽视了对选举管理这一重要政治管理的理论和实践研究。近十年来，国外学者基于对众 多发展中国家民主转型和巩固的考察，以及美国2000年因选举管理问题而导致的选举纠纷的 思考，开始重视选举管理的制度研究和经验总结，取得一些研究成果，丰富了政治制度的学术 研究，对我们开展相关研究具有借鉴意义。本文试图对选举管理的理念与制度作一个导论性 的探讨，提出一些值得研究的问题。 二、选举管理的价值取向 所谓选举管理，是指依法设立选举管理机构来对选举过程中各个环节、各个要素，包括选 举公务人员的选择和培训、选民教育、选区划分、选民登记、候选人提名、竞选活动、投票和点票 程序、选举结果宣布等进行组织安排和监督控制的行为和过程。概括来讲，选举管理包括两个 方面的内容：一是选举管理机构的结构设置、人员安排和权责分配；二是选举管理机构对选举 过程中各个环节、各个要