公共行政的范式选择学而不思则罔思而不学则殆.docVIP

美国公共行政的思想危机》中文版译序 公共行政的范式选择 毛寿龙 　“知识就是力量”，英国哲学家培根的话激励着无数的人从事知识生产。到20世纪末，人类的发展已经到了“知识经济”的地步，任何发展都已经离不开知识。但是，是否任何知识都有利于发展呢？对于公共行政的研究者和实践者来说，是否任何有关公共行政的知识都是有利于行政发展的呢？或者说“从事公共行政实践的人们所运用的种种知识是改善还是损害了人类的福利”？美国著名行政学家、政治学家和政治经济学家文森特·奥斯特罗姆详尽地探讨了公共行政学研究和实践的根本问题。他认为，“如果根据运用于公共行政实践的知识所作出的行为之结果损害了人类的福利，我们就不得不断定这样的知识引起了社会病症。”如果是这样的话，“受过公共行政教育的人在实践上不比未受过公共行政教育这样做的人更加成功。他们还可能比未受过这类教育的人更不成功。” 要使公共行政学的知识有利于而不是有害于公共行政的实践，我们就有必要重新思考公共行政研究的思想基础，重新反思传统公共行政理论所内含的范式的不足，并提出替代的方案。正是基于这一思路，文森特·奥斯特罗姆详细地探讨了美国公共行政学的思想危机，反思了美国公共行政的思想主流，探讨了当代美国政治经济学家对公共治理问题的研究，概括了《联邦党人文集》和托克维尔对于民主制行政的分析，认为公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制行政研究，公共行政的实践也必须在官僚制行政的基础上引入民主制行政的实践。据此，奥斯特罗姆教授还探讨了当代美国政府持续出现宪法危机的制度原因，在本书的最后一章，他还指出从官僚制行政走向民主制行政意味着公共行政领域哥白尼式革命。奥斯特罗姆的研究始终限于美国公共行政的思想和实践，但是其中所包含的理论原则却未必只适合于美国。根据中国公共行政思想和实践发展的需要，从中国学者的眼光，根据译者自己的学习心得，重述其中的思想智慧内核，就是本译序的基本目标。 一、官僚制行政理论 在公共行政思想史上，美国学者伍德罗·威尔逊和德国学者马克斯·韦伯是公认的重量级经典作家。伍德罗·威尔逊于1887年发表的《行政研究》一文往往被看作是美国公共行政研究的起点，虽然有许多学者持不同的看法。而韦伯的地位则在于其对官僚制理论的研究。威尔逊和韦伯的理论，实际上构成了美国甚至世界公共行政思想主流的基础。 根据奥斯特罗姆教授的概括，威尔逊的理论预设是任何政府体制内部都有一个权力中心；权力越分散就越不负责任。他认为政治与行政泾渭分明，各个政府奠定的政治原则可以各不相同，但良好行政的原则在任何政府体制中都是非常相同的。良好行政的体制是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导。各级行政人员均为技术上训练有素的公务员。行政组织的完善是由等级秩序化的、经过职业培训的公务员实现的。威尔逊理论范式所包含的基本定理有八条：1.在任何政府中总是存在一个占支配地位的权力中心；一个社会的政府为单一的权力中心所控制。2.权力越分散，它就越不负责任；或者换言之，权力越一元化，它就会受到来自更为负责的单一权力中心的指导。3.宪法结构界定和决定该中心构成，并确立与立法和行政控制有关的政治结构。每个民主政府的体制都把人民的代表提高到绝对主权的位置。4.政治领域设定行政的任务，但行政的领域在政治的适当范围之外。5.就行政的功能来说，所有现代政府具有极相似的结构。6.经职业化训练的公务员等级序列的完善为“良好”行政提供了结构条件。7.等级制组织的完善会使效率最大化，在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力。8.上文界定的“良好”行政是人类文明的现代化和人类福利的提高之必要的条件。 韦伯的官僚制理论与威尔逊的行政理论非常一致。在韦伯看来，官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。行政的理性依靠的是等级关系的结构。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低，是严格的官僚制行政的特性。官僚机构内的人员行事不涉及爱憎、不针对个人。现代文明的进步和官僚制的完善，是携手并进的。 美国公共行政学者在威尔逊理论的基础上，阐发了许多著名的行政学原则，如命令统一、控制幅度、命令链条、职能部门化、单一权威首脑指导下属行政单位等，都被假定为具有普遍效力的行政安排。这些学者认为，强化政府就是提高行政首长的权威和权力。权威无限的机构优于权威有限的机构，管得多优于管得少。集权的解决方案优于权威分散于多种决策结构的方案。 这些公共行政的传统理论本身并不是没有遭遇挑战。实际上，马克斯·韦伯只是把官僚制当作一种理想状态。在他看来，官僚制组织的完善，必然使人们进入“铁的牢笼”。“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。”要对付发达的官僚机器，一般的个人、官僚机构中的官员以及掌握