城乡建设用地增减挂钩试点周转指标归还难点研究.docVIP

城乡建设用地增减挂钩试点周转指标归还难点研究 　　摘要：本文介绍了近几年全省城乡建设用地增减挂钩试点的运行情况，总结分析了增减挂钩试点拆旧区土地复垦的主要矛盾，对新形势下如何破解难题，推进增减挂钩试点持续健康开展提出几点建议。 关键词：增减挂钩；试点；周转指标；难点 中图分类号：TU98文献标识码：A 文章编号： 引言 城乡建设用地增减挂钩试点是辽宁省国土资源“三个平台建设”的重要内容之一，自实施以来，为保障辽宁小城镇振兴用地，探索耕地保护和集约用地新机制，促进城乡统筹发展提供了操作平台[1]，得到了各级政府的接受和认可。但随着试点工作的深入开展，出现了拆旧复垦缓慢、变更调整频繁等问题，导致挂钩试点周转指标到期无法归还，严重制约了试点工作全面推进。从2010年开始，笔者一直参与增减挂钩试点拆旧地块土地复垦省级核实工作，通过梳理全省各地拆旧地块复垦情况，对增减挂钩试点应如何持续健康开展提几点自己的看法。 1 全省增减挂钩试点工作进展现状 1.1项目审批进展顺利，增减挂钩试点基本实现省域内全覆盖 截至2012年12月，国土资源部共下达辽宁省城乡建设用地增减挂钩周转指标16.63万亩。从批准规模上看，呈现逐年递增趋势，2009年下达2.15万亩，到2012年增加为6.20万亩，反映出一方面国家对辽宁的政策性支持力度逐步加大，另一方面增减挂钩在全省试点推广需求迅速攀升。 从周转指标使用情况看，全省已批准增减挂钩试点项目共328个，下达周转指标16.65万亩；从拆旧复垦类型看，主要有农村居民点、废弃工矿、废弃盐田、废弃乡镇企业用地、水工建筑等，其中农村居民点整理规模占拆旧复垦总规模60%左右[1]。目前，实际完成建新面积10.44万亩，周转指标规模使用率为64%，实际完成拆旧面积4.51万亩。 1.2增减挂钩试点周转指标归还不理想 增减挂钩周转指标归还必需通过在规定时限内完成拆旧地块复垦任务来确认，一般为3年。目前，全省增减挂钩试点周转指标已归还1.05万亩，归还比例仅为10%，远低于计划归还目标。据统计，经过省级复核的增减挂钩试点项目共18个，能完全归还项目仅有1个其余项目均需整改或核减周转指标后才能完成归还。省级复核地块94个，总面积887.8443公顷，新增耕地面积845.2837公顷，复核确认耕地面积766.1082公顷。按照拆旧地块优先复垦为耕地的原则，显然无法全部归还。表现在一是一些地区在进行拆旧复垦时，未按照省厅批复地块进行实施，虽然复垦面积已经达到周转指标规模，但未批复的地块不可以用于归还周转指标，朝阳凌源市这种情况较为突出；二是项目实际实施范围超出立项批复红线，虽然超出部分在土地利用现状图中仍是建设用地，但因未及时落实变更手续，也不可以用于归还周转指标，辽阳、鞍山此类问题较多；三是一些涉及农村居民点复垦的地块需要在移民安置后实施，但实际操作中农户不愿意搬迁，造成无法复垦，沈北新区新城子拆旧地块和彰武县前福兴地乡拆旧地块便是这种情况，因此只能另选拆旧地块，重新走审批、立项、规划设计、组织招投标等程序，无形中增加了归还周期；四是一些涉及拆迁的砖瓦窑厂仍在生产，造成无法复垦，主要集中在铁岭县；五是一些复垦地块复垦效果不好，部分区域达不到设计新增耕地条件，不能按照耕地确认，此类问题各地普遍存在。 再从复垦类型上看，已归还地块中拆旧居民点13个，拆旧水工建筑1个，拆旧工矿废弃地80个，工矿地复垦效果明显好于农村居民点，主要集中在砖瓦窑和废弃堆场复垦，而能够拆旧复垦的居民点多数是早已废弃，位置偏远，无人居住，且部分已经复耕。 2制约增减挂钩试点周转指标归还的瓶颈 2.1制度缺失是根本原因 城乡建设用地增减挂钩是一项复杂的系统工程，需要国土资源、城市建设、财政管理等多部门配合支持，也需要完整的体制机制约束。而当前，增减挂钩试点几乎是国土资源部门在唱主角，从规划审核到地类审核，从项目布局到项目实施，都在国土一家操办，其难度可想而知。此外，制度的缺失直接导致一些关键问题得不到解决，例如增减挂钩参与主体如何明确权责？拆旧土地复垦资金如何保障、复垦土地质量如何评价？建新土地所获收益如何反哺农村？这样的增减挂钩试点不可避免出现项目仓促上马，造成建新已经完成，而拆旧进展缓慢甚至被迫停止的局面。 2.2认识上普遍存在偏差 城乡建设用地增减挂钩并不是简单的建设用地在空间上的置换，其本质是通过建设用地的重置，提高土地使用效能，优化城镇和农村布局，同时将建新所获土地收益补偿拆旧复垦所在地区，用于改善农村面貌、提高农民收入保障，最终达到城乡同步、统筹发展。也就是说增减挂钩的理想预期应该是实现城镇、乡村、农民三方共赢的状态，但目前来看，一些地区已经把获取建设用地