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横向政策分析—提高生活方式可持续性发展的工具 对青藏高原地区生态移民和其他开发方案的影响。 富礼正1,2,* 与 贾雷德 ·菲利普斯3 J Marc Foggin and Jared Phillips 引言 近几年来，越来越多的事实证明横向（跨部门）发展政策分析和各个独立政府 部门之间的协调有很多好处。关于国际卫生政策，特别是卫生事业的社会决定因素 （布拉斯拉菲尔2008 ，世界卫生组织2008 ））以及文化在卫生事业中的关键作用 （谢区哈吉斯2000 ，霍克斯2001 ，科恩斯2002 ，钱德勒拉隆德2005 ）的大量 研究也证明了这一观点。因此，其他层面的公共政策（包括环保、就业、教育等） 也可以得益于跨学科和跨部门的合作和政策整合。 青海省正在实施几项目标远大的保护和开发政策/项目。这些在草原地区大范围 推广、影响大量牧民（游牧民）的政策/项目为所有的牧民设立了一些官方目标（包 括实现牧民定居）（富礼正2008 ，人民日报2009 ），并且有比以往更多的努力和投 入。（人民日报2011 ）.政府在“生态畜牧业” 的口号下，要求大量牧民改变传统畜牧 方式，认真考虑其他出路。 这些政策和方案使当地的社会生态景观产生了急剧变化。但是一些项目在实施 之前并没有经过全面的跨部门分析（如多学科的比较分析）。跨部门研究的主要目 的是预测各种可能的社会环境影响并以此对潜在的长期社会经济成本进行评估。我 们只有对这些因素进行系统全面的分析以后，才能进行风险分析，对现有的发展方 式进行评估，从而做出可行且可持续性的方针决策。否则，一些发展方案或政策实 际上就是未经检验的大规模实验，可能对社会环境产生长远的、未知的、很可能不 可逆转的严重社会环境影响。 发展过程中的的任何发展行动都会产生出乎意料的后果（间接衍生物）。这就 是经常发生在原先的发展行动领域或范围之外的意外后果。比如，一项教育政策可 以影响将来的可持续生活方面的选择；环境规划可以影响人们的期望、健康或幸福 感。经济、教育、生活、健康、环境、稳定性等因素都是互相联系，彼此强化的。 这就决定了战略性公共政策分析的重要性。换言之，我们既需要对提出的政策进行 纵向分析（即从其本身的专业领域进行分析），也需要对其进行横向分析（请其他 相关领域的专家进行分析）。为了避免不必要的矛盾或消极后果，我们同时应当重 视不同方面(卫生、交通、教育、民政事务等)发展政策的紧密配合和协调。适当使 用这种横向分析方法（横向政策分析）可以提前确定和预测各种不良后果，减少它 们的发生率，指导我们提前做出全面部署。 青海省各草原地区目前正在经历很多变化，而本文介绍的发展工具—横向政策 分析（HPA ）可以用来提高当地经济发展和环境保护的效果。本章将特别关注目前 发展政策对当地人民生活方式的一些潜在影响，他们对于变化的社会生态恢复力以 及他们的社会稳定性。作者探究了这个工具或分析方法的创新利用，并且从这个角 度提出了针对青藏高原地区的发展和保护政策研讨的几点重要建议。青藏高原的心 脏地带有着生态脆弱但文化丰富的社会生态系统，引起了国际上的重视，而本文研 究立足于相关政策研讨的优先区域，为实现青藏高原地区的可持续发展提供了重要 的理论和实践指导。 青海省当前的开发和保护方案/政策 自2000 年来，在青海省实施了各种发展政策和方案，它们几乎都是在国家“西 部大开发”战略的背景下实施的。富礼正（2008 ）已经对这些开发方案的相关问题进 行了简要探讨。表一列出了正在或已经影响到青海省草原地区的官方政府开发和保 护措施。 古德曼（2004 ）从长远角度对青海省的发展提出了深刻见解。他认为因为政府 部门集中力量“发展基础设施和提高环境可持续性，因此导致了一种危险的做法，那 就是通过大力发展经济来解决地方问题，从而忽视了内在的政治、社会和文化问题， 严重影响领导人宏伟目标的实现。”所谓的宏伟目标即实现显著的发展，如提高社会 经济可持续性和维护社会稳定。 当前，在青海省（发展政策）的问题上，人们主要的研究和争论都是围绕大规 模的社会实验，也就是所谓的生态移民。生态移民内容主要是要求牧民/家庭从祖祖 辈辈赖以生存的草原迁移到政府专门为他们修建的小镇或大城市周边地区。在现代 中国，这种为牧区提供