公众参与模式与环境执法——以NGO为桥梁的公众参与模式对环境执法的推动作用为视角.pdfVIP

专题4环境执法与公众参与 。 公众参与模式与环境执法 ——以NGO为桥梁的公众参与模式对环境执法的推动作用为视角 高琳(中国政法走学民商经济法学院2004级4班硕士研究生100088) 摘要：环境保护离不开公众参与．以环境NGo为代表的公众参与模式时促进我国环境保护事业的 发展起至关重要的作用．目前我国已初步建立了较为完整的环境法体系，但环境执法却一直是环 境保护事业的软肋。本文旨在撂寻能够推动我国繇境执法向纵深发展的公众参与模式． 关键词：套众参与；NGo；环境执法 改革开放以来，随着我国经济的发展，环境问题日趋严重。同时社会结构也发生了 深刻的变化，自上个世纪90年代开始，中国社会一个显著的变化是大量非营利的民间团 体的兴起。这些团体主要从事慈善、环保、教育、儿童等多方面的社会福利或者社会发 展事业。环境NGO的发展壮大是公众参与环境保护的体现，它对推动我国环境保护事业 的发展将起到举足轻重的作用。 一．我国公众参与现状及其对环境执法的影响 在我国，公众参与环境执法存在如下问题： (一)有关公众参与的法律法规不健全、公众参与模式单一 公众参与在我国各级立法中都有体现。例如，宪法明确规定：“人民依照法律规定， 通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这是我国实 行环境民主原则和公众参与环境管理的宪法根据。《环境保护法(试行)》规定的环境保 护三十二字方针中的“依靠群众，大家动手”也体现了公众参与原痢的要求。《环境保护 法》第6条规定““一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单 位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。《国务院 关于环境保护若干问题的决定》(1996年8月30日)关于“建立公众参与机制，发挥社 会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的 行为”的规定，以及《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》均规定：“环境影响报 告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”。《中国2l世纪议程》明确提出“公 众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”《环境影 响评价法》则更直接明确了公众在环境影响评价中的法律地位。 但是，这些规定本身存在着缺陷和不足。首先，公众参与制衡的对象仅限于污染和 破坏环境者，局限于末端参与。对于政府的决策行为，及嗌管部门的不作为，则没有公 众参与发挥作用的机会。其次，在自然保护中，因为资源耗用与污染行为相比在价值正 当性j二有更多辩护的机会，公众参与更容易被忽视。再次，公众参与缺乏法律程序上的 471 环麓执法研究与探讨 确定性，不具各产生法律责任的压力。现行法律没有具体规定接受检举和控告部门应如 何处理乃至是否必须处理，公众的检举并不能启动监管程序。另外，公众虽然可以在环 境影响评价程序中发表意见，1998年国务院《建设项目环境保护管理条例》也有过类似 规定，但实践中忽视公众意见、违背公众意见而进行的建设项目屡见不鲜。因此目前我 国环境保护还没有真正建立起有效的公众参与机制，以便于充分发挥公众的作用。 (二)目前的参与模式没有充分发挥公众的潜力及作用 公众参与的本质是对行政权力的制衡，是参与政府公共权力运作的过程@。我国是一 个拥有13亿人口的最大发展中国家，随着环境问题的日益严重，公众的环境保护意识也 随着物质生活的丰富而不断增强。这种潜在的力量将能够极大地推动我国环境事业的发 展。但现行法律规定的检举、控告、发表意见等初级的参与模式严重压抑公众参与的热 情，限制公众参与的效力，使环境保护只能依靠政府，这种现状是不符合环境保护规律 的。一般认为，环境公共利益是建立在环境保护基础之上的长期性、整体性的非经济形 态的社会利益与长期性、整体性的经济利益的混合体，是通过污染控制对短期性、局部 性的私人利益和政府利益进行整合的结果，是包括企业、公众、政府在内多数人的最大 化的长期共同利益o。政府以维护公共利益(包括经济利益与非经济利益)为其产生和存在 的基本内在逻辑。而