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竞争和规制:我国民航运输业市场化规制改革探究 　　[摘 要]近些年来，我国航空运输业的改革是一个打破垄断、促进竞争的过程。虽然取得了重大进展，但改革并不彻底，真正公平竞争的局面尚未形成，行政性垄断依然存在，民营航空公司仍然面临政策、准入等各方面的歧视。为建立有效竞争市场，提高生产效率，必须继续进行规制改革和市场化建设。 [眼关键词]竞争； 规制改革； 市场化 [眼中图分类号]F407.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）04-0042-05 一、问题的提出 随着我国经济体制改革和市场化进程的不断深入，民航运输业的改革也一直在打破垄断、促进竞争的道路上前进。从1982年国家开始放松民航运输业市场准入。1984年地方开始兴办航空运输企业。到1987年民航运输业实现第一次市场化改革，通过纵向和横向业务分割把垂直一体化的垄断性市场结构变为初步竞争性的市场结构。2002年第二轮民航改革，重点对国有航空公司分割重组为民航六大集团公司和机场属地化管理。2004年民营航空公司大举进入市场。我国初步形成了以国家骨干航空集团为主导、地方和民营航空公司为补充的航空公司组织体系。民航运输业在促进竞争方面的改革取得了重大进展，但是从实践来看，真正公平竞争的局面尚未形成，国有航空运输公司在传统的自然垄断理论庇护下仍享有独一无二的垄断态势。因此，本文拟以航空运输为研究对象，探讨政府应如何进行促进竞争的规制改革与重建，以建立既能发挥规模经济优势又能促进竞争活力的航空市场结构，从而最大限度地提高生产分配效率。 二、民航运输业的行业特性分析 理论上认为，在可竞争性领域引入竞争机制，有利于效率的提高。民航运输业是属于垄断性行业还是可竞争性行业，或者兼有两者成分，本文以此为逻辑起点进行分析讨论。 1. 垄断性分析。 （1）民航运输业作为自然垄断行业具有合理性。对于自然垄断的概念，目前发达国家基本上都是在规模经济和范围经济基础上进行界定。如萨缪尔森和诺德豪斯指出：“当存在着如此强有力的规模经济或范围经济以致只有一个厂商能生存时，就会产生自然垄断。”[1]丹尼尔·史普博在其名著《管制与市场》中认为：“自然垄断起因于规模经济或多样产品生产经济。”[2]实际上从技术经济角度看，自然垄断产业应具备以下特征：网络性、规模经济和范围经济效应、有大量的沉没资本、普遍服务性等。对于民航运输业来说，它提供社会化服务必须具备网络化的设施；随着生产的扩大，单位产品成本在不断下降，规模经济和范围经济非常明显；由于进入该行业需要大量的固定资本投资，折旧时间长，专用性强，沉淀成本巨大；其所提供的服务是公众的基本需要，应保证其普遍性，不能顾此失彼。正因为民航运输业所具备的自然垄断特性，政府在决策过程中一直将民航运输业作为自然垄断行业对待，允许其实行垄断经营，豁免适用反垄断法。这是从公共利益出发在利益权衡下做出的制度设计，是为了让民航运输业更充分地实现其经营效率。 （2）我国民航运输业的垄断主要是行政垄断。事实上，我国的民航运输业除了具有自然垄断性以外，行政垄断性更为突出。对于行政垄断，学术界有不同的定义。包锡妹认为，行政垄断指国家经济主管部门和地方政府不恰当地运用行政权力，破坏市场主体间的公平竞争，对经济生活进行不合理的强制性干预而形成的垄断。[3]王汤认为国家是行政垄断的实施主体，行政垄断是国家运用公权力实施并保护的排除或限制竞争的行为。[4]张瑞萍也认为行政垄断是政府凭借公共权力的行使来排除或限制市场竞争的行为。[5]笼统地说，行政性垄断就是指政府及其所属部门滥用权力限制竞争的行为。其主体包括中央政府、地方政府和其他主管部门。应该说行政垄断带有明显的中国特色，与中国长期实行高度集中的计划经济模式有关，但更重要的是其背后深刻的利益关系，因为它能给某些利益集团带来巨大的利益。在这种情况下，政府进行市场调节更多地是代表了某些利益集团甚至是政府自身的利益。 近年来，我国民航运输业市场化进程不断加快，但相关部门为保护国有航企利益，排斥和限制竞争的行为时有发生。例如，通过政策紧缩限制民营航空扩充，国有三大航企2008年爆出巨亏后，民航局通过设定运营经验、飞机架数等门槛缩紧市场竞争，使得东星航空等民营航空很难去异地设立分公司；为防止航空公司之间出现低价战，民航局采取价格规制措施，规定航空公司销售机票不得低于成本价，这使得以价格为主要竞争手段的民营航空很难发挥其竞争优势；在航线审批方面也偏袒国有航空企业。民营航空的生存空间正在被一点点侵蚀。因此，可以看出我国民航运输业的经营行为并非都是属于自然垄断的范围，很多就是行政性垄断。另外，航空运输寡头垄断主体也存在经济性垄断行为。这在机票销售和飞行员招募等方面表现较为突出。民营航空