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城市农转非土地增值收益分配探析 　　【摘要】当前，深圳市土地管理制度建设面临的最为棘手的问题是，在完成全域城市化进程后，城市农转非土地中存在的政府组织的“名义产权”与原农村集体及村民“实际占有”之间的尖锐矛盾。盘活存量土地必须化解这一矛盾，可行的出路是通过协调“实际占有”土地的增值收益分配，实现对土地产权制度的改革。 【关键词】农转非 土地 增值收益 分配 前言 2013年初，深圳可用建设用地约33平方公里，至2020年，平均每年可用建设用地不足5平方公里，这意味着依靠增量建设用地的外延式发展遭遇瓶颈。盘活存量土地，推进节约集约用地，将成为深圳未来城市土地利用的主要方式。全域土地国有化后，深圳存量土地中约390平方公里“农转非土地”处于名义国有、实际被原村民和集体占用的“实际占有”状态，约占深圳建设用地的42%，其中仅有95平方公里为合法用地。盘活“实际占有”土地将成为深圳未来土地管理的重中之重。 2012年5月公布实施的《深圳市土地管理制度改革总体方案》将改革的核心确定为土地产权制度改革，并在《〈深圳市土地管理制度改革总体方案〉近期实施方案（2012～2015年）》中提出完善国有土地产权制度的重点是明晰原农村土地国有化后土地使用权归属、权益内容以及分配规则、实现方式等。2013年密集公布实施了《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及其六个配套文件以及《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》等，标志着以盘活“实际占有”土地为重点的二次土地改革的启动。 “名义产权”与“实际占有”的矛盾，实质上是土地权益关系的矛盾。盘活“实际占有”土地，根本上是对“实际占有”中权益关系冲突的化解，核心是土地增值收益分配制度的改革。本文将围绕土地权益关系，从土地权属、产权制度和收益分配原则，即分配的权益依据、制度建立和基本原则三个不同视角，展开“实际占有”土地增值收益分配的理论路径分析，以回答凭什么分配、怎样分配和分配的标准是什么这三个基本问题，并在此基础上对“实际占有”增值收益分配的现实方案进行初步探讨，回答分配什么、分配给谁这两个核心问题。 “实际占有”土地增值收益分配的理论路径分析 从权属关系看，应以土地开发权作为实现土地增值收益分配的土地权属依据。权益是权利的实现方式，土地权益基于何种权利是土地产权法律制度研究的起点。给“实际占有”土地“确权”首先要解决的便是其应归属于何种权利。我国早在2008年，中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，但由于相关法律规定的滞后，“我国现行相关法律对集体建设用地使用权的规定基本处于空白，法学界对该制度的实证研究也主要集中在部分具有代表性的地区。”①与有关法律规定特别是《城市房地产管理法》第八条保持一致，《深圳市人民政府关于特区内违章用地及违章建筑处理暂行办法》、《深圳经济特区土地使用权出让条例》、《深圳市人民政府关于深圳经济特区征地工作的若干规定》、《深圳经济特区土地使用权出让条例》等有关文件中都对农村非农建设用地使用中的转让、交换、买卖、租赁、抵押等作了严格限制或禁止，农地只有依法征用转为国有土地后才能出让使用权。可见，法律层面提供的只是对农村非农建设用地使用权的限制和权利主体的虚化，并不能支持“实际占有”土地的盘活。盘活“实际占有”土地只能从现行法律之外的土地权益关系视角另寻他途。 土地权属与土地权能一样，都以“权束”形式存在。我国采用“土地财政模式”以来，农村土地权利权属已经形成一个全新的体系，其中，“土地开发权（Land Development Rights）是为适应土地使用管制和多元化立体开发而设立的，针对改变土地的现状用途与开发强度，可与土地所有权分割而单独使用的财产权。”②土地开发权不仅是土地权属中独立的财产权，而且由于其限定的土地功能和开发强度是土地开发所能实现经济价值的物质内容，成为与土地开发所能获得的经济收益关系最为紧密的权利。 “1947年英国《城乡规划法》首次以法律形式创设土地开发权以防止私有土地的滥用，此后美国为防止城市对农地大量蚕食、法国为控制建筑密度亦设立土地开发权制度。”③英、美、法三国的发展权制度构成了当代各国（地区）土地开发权设置与运作的典型模式。在我国，土地开发权尚未在土地权利体系中得到定义，但在土地利用的功能分区、城市规划尤其是控制性详细规划中却早已得到体现。 按照现行土地管理法，农村集体建设用地不可直接用于商业开发，只能由国家征用变更为国有土地之后，再通过公开招拍挂走向市场。以至于陷入开发权难以全面实现所导致的“实际占有”，面临“政府拿不回、集体用不了、村民用不好”的困局。集体土地改革的关键是农村集体建设用地能直接入市交易，进而实现城乡一体化的土地市场。因而要“还