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公立社区卫生服务机构法人治理结构探析 　　作者简介：刘永军，男，博士在读，中国药科大学国际医药商学院副教授，硕士生导师，研究方向：药物经济学，公立医院管理，本文通讯作者；张健，男，满族，硕士在读，中国药科大学国际医药商学院企业管理专业研究生，研究方向：公立医院管理。 摘 要：近几年公立医疗机构治理结构引发了诸多探讨，其中更多的关注集中在大型公立医院，而社区卫生服务机构的治理结构却少被提及。首先介绍我国社区卫生服务机构管理体制的现状，之后借鉴我国香港地区和美国社区卫生服务机构治理结构方面的经验，建立我国社区卫生服务机构的治理结构模式。 关键词：公立社区卫生服务机构；法人治理结构；模式探讨 中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号2014 1 社区卫生服务机构管理体制现状 社区卫生服务是指在一定社区中，由相关部门向居民提供的预防、医疗、康复和健康促进为内容的卫生保健活动的总称。社区卫生服务机构是社区卫生服务工作的主要载体，是具有公益性的医疗卫生机构。参照企业治理结构定义，社区卫生服务机构的治理结构定义为：为实现社区卫生服务的最佳效果，将社区卫生服务机构的所有权和经营权基于信托责任而形成相互制衡关系的结构性制度安排。 1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》首次提出城市社区卫生服务的概念，改革城市卫生服务体系，积极发展社区卫生服务。十几年来，我国城市“社区卫生”理念从无到有，城市卫生服务迅速发展，社区卫生机构形成了公立医院举办、政府和集体举办以及社会力量举办等多种格局。 1.1 公立医院举办的社区卫生服务机构 这类社区卫生服务机构由三级、二级综合或专科医院承办，受公立医院管理思维和习惯的影响很严重，无法独立开展社区卫生服务。机构内虽有独立的账户，但不能够独立核算、独立支配政府购买卫生服务的补助资金。机构从业人员享受医院平均的奖金福利，激励约束机制难以发挥作用。此类社区卫生服务机构更多的关注不是社区卫生服务，而是如何为出资医院增加病源。机构的组织结构较为单一，行政管理色彩浓厚，决策、执行和监督机制不够健全。 1.2 公立医院转型和企事业单位举办的社区卫生服务机构 公立医院转型的社区卫生服务机构主要由一、二级基层医院转制而来；企事业单位举办的主要由厂矿企业等单位卫生室改造后建立。这类机构大多数处于医院和社区卫生服务机构并存的状态。由于公共卫生服务和基本医疗服务是无利或者微利的，而机构又有创收逐利的动机，再加上“办医院”的思想仍占主流地位，所以其更多的是突出医院职能而弱化社区卫生服务。这类社区卫生服务机构虽已实行机构领导负责制，但与独立法人结构还有很大的距离。 1.3 社会力量举办的社区卫生服务机构 此类社区卫生服务机构由民营医院和门诊改建而来，一般由个体承包，主要借助国家给予的各种优惠政策，税费减免来维持经营，具有明显的营利性。这类机构具有一定的独立性，但在承担民事责任、抵御职业风险、保障社区卫生的公益性、内部约束激励机制等方面还存在不足。其营利的性质决定了这类社区卫生服务机构重视获得政府的补助资金而轻视公益性的社区卫生服务。 目前，无论是哪种主体兴办的社区卫生服务机构在治理结构方面都存在着法人代表不明确、公益性彰显不足、管理混乱不科学和从业人员激励机制不健全等问题。为了完善我国城市社区卫生服务，社区卫生服务机构的治理结构改革是不可或缺的。社会力量举办的社区卫生服务机构属于民营企业，在建立法人治理结构时可以参照公司法人治理结构。而公立医院举办的和公立医院转型以及企事业单位举办的社区卫生服务机构属于公立医疗机构，建立法人治理结构则需要打破“管办合一”模式，将卫生行政管理部门与公立社区卫生服务机构在监管与举办的行政管理关系上分开。 2 香港地区医院管理局与美国社区卫生服务机构管理体制 2.1 香港地区医院管理局 香港地区政府设立医院管理局来举办并管理公立医疗机构。医院管理局将以前香港政府医院食物署辖下的公立医院及接受政府补助的一批非营利医院共同接纳管理，其中包括社区卫生服务机构。香港医院管理局的定位是按照现代管理原则运行的独立法人机构，故此医院的运作及管理模式是根据现代化管理原则，而非按照政府的行政系统去制订。 医院管理局的管理架构明确而清晰。行政管理依靠“行政总裁-医院联网总监-医院行政总监（即行政主管）-部门主管”的行政线来完成，监督管理则由“医院管理局大会-区域咨询委员会-医院咨询委员会-医院管治委员会”的监督线负责。行政总裁最终向医院管理局大会负全责。医院管理局大会和各委员会的成员都是来自社会各界的人士，有政府代表、企业家、专业人士以及社区代表，而他们都没有工资报酬，因