我国农业旱灾灾后援助机制构建.docVIP

我国农业旱灾灾后援助机制构建 　　摘要：近年来，我国农业旱灾发生频繁，极大地影响了农村经济的发展，给我国农业生产带来巨大的损失与破坏。在与旱灾抗争的过程中，我国政府积累了一定的灾害管理和援助经验，建立了灾害管理和防灾减灾工作体系，但灾后恢复重建援助机制还不完善，存在着部分缺失。 本文分析我国农业旱灾灾后恢复重建援助中的缺陷，并为提出构建新型灾害援助机制提出相应的对策与建议。 关键词：农业旱灾；恢复重建；援助机制 干旱灾害是对我国国民经济尤其是农业造成最严重危害的自然灾害，出现频率高、持续时间长、影响范围广。近年来我国农业旱灾更是日益严重和频繁，1991-2010年的20年间，1992、1994-1995、1997、1999-2003、2006-2007、2009-2010年均发生了重大旱灾，共13个年份，接近于1.5年一遇[1]，可见重大旱灾发生频繁、时间间隔短，因此加强旱灾的研究，对于灾害管理和灾后恢复重建有重要的指导意义。 然而，现阶段我国农业旱灾灾后援助机制比较薄弱，还不成熟，本文拟以此展开探讨，以期能为灾后援助机制的改善提供理论依据。 一、我国现行农业旱灾灾后援助机制缺陷分析 我国自然灾害发生频繁，造成的损失严重，尤其是旱灾，影响农业生产，具有巨大的破坏性和不可知性，使得人们不得不思考灾后援助机制的构建和完善。本文将分析现有援助机制及其效能缺陷，提出完善和构建农业旱灾灾后援助机制的政策建议。 旱灾灾后援助是指国家和社会向遭受自然灾害而造成生活贫困甚至无以生存的灾民提供一定的物质帮助和社会保障，以保证其正常生活水平和自行生存能力[2]。援助的内容包括紧急救援、灾后居民生活的安排、灾后农业生产和基础设施的维护与恢复以及社会关系的重建等。 其目的在于帮助农户脱灾，脱贫，恢复和发展生产。由于灾害援助具有公共性和公益性的特点，应以财政救助为主导，同时辅以市场保险、社会援助等为辅。但现阶段我国农业旱灾援助体系不完善，机制不健全，从而表现出援助制度的缺失与不足。 （一）政府财政援助，主体单一且弊病丛生 我国灾害援助主要是通过政府救助实现的，社会援助的各个环节是通过政府行为表现的。 ①从援助主体来看 我国灾害援助主体，主要是民政、财政、教育、劳动等行政机关，政府援助是集三种职能于一身，是援助制度的决策者，也是执行者，更是监督者。同时援助资金来自保险赔偿的很少，民间组织与社会团体的资助也非常有限。援助管理体系落后，救灾管理工作分块分割，部门之间职能分散、交叉、缺位问题严重。缺乏统一的管理与指挥，存在多头救助、重复救助与救助遗漏等矛盾。 ②救灾资金来源渠道单一 我国灾害援助救灾资金，主要依靠国家财政收入。很难瞒住救灾工作的血药，导致援助资金供给严重不足，与援助需求存在很大的差距，灾后恢复重建面临资金缺乏的难题，灾后返贫或返贫的风险加大。援助制度有着明显城乡分治的二元结构。城市的灾后援助制度较全面，而农村在遭受重大灾害是有国家统一援助，一般的旱灾由地方政府采取临时救济或自救形式。农民获益水平低，难以进行农业生产。 ③援助法律制度缺失 世界上很多国家和地区对农业旱灾援助都有比较完善的法律规定，如美国、日本、西班牙等，我国目前对灾后的农民有援助的政策，但往往局限于对农民生活上的援助。忽略灾后恢复重建，缺乏统一的救灾法。 发生旱灾时，仅仅依靠政府行政命令、政策与文件、缺乏规范的法律规定，使得救助流程不规范，使得援助工作具有随意性和盲目性。而且我国法律援助门槛高，需要符合两个标准：经济困难标准，案情标准，这样致使大量的受灾人口难以包括在受援范围之内。很多国家均颁布了农作物保险法，而在我国仅仅是一些关于农作物保险方面的制度规定，而且局限于地震和风灾，对于农业旱灾则很少涉及，灾害保险体系十分脆弱，同时巨灾保险匮乏，农业再保险也社会风险机制缺失[3]。 （二）市场化的灾害商业保险援助效果明显，但保险能力不足，再保险职能缺失 依靠单一的国家财政收入援助，效果不是很明显，灾害的援助水平与灾害农户需求不想匹配。国家对农业灾害的补偿不足灾害损失的3%，而且通过主要是通过财政层层下拨救灾款项，难以避免挪用等问题。 借鉴国外市场经济较为发达的国家发现开展商业化的农业灾害保险能够有效转移和分散农业灾害损失，像日本，虽然大多是农户小规模经营，在遭受灾后后很难通过自身的调节力量恢复。 但是日本政府根据保险结构原理制定了农业灾害补偿制度，形成农业共济保险体系，包括中央政府农林水产省、都道府县农业共计组合联合会、市町村农业共济组合，这种三级联动的保险体系确定了农业灾害保险补偿制度的组织体系与结构，同时也规定了保险的业务范围，以及保险率，这样可以充分弥补