从行政主导到合作管理-我国环境治理体系的转型.pdfVIP

从行政主导到合作管理 我国环境治理体系的转型 。 朱德米 摘要 我国环境治理体系的转型是在双重背景下进行的，一方面，国际环境管理变革呈现出从行政主导 向合作管理转变的趋势；另一方面，国内环境问题出现了新的变化，行政主导的环境治理体系的弊端开始逐 步暴露。行政主导的环境治理体系不能有效地应对区域、流域污染问题、不能有效地应对生态系统管理问 题、不能有效地解决涉及多个行动主体的环境问题。合作管理的环境治理体系力图解决复杂的环境问题，整 合行政、市场和社会参与三种机制的力量。从社会资源动员角度看，合作管理强调利益相关者之间的博弈与 合作，强调环境问题不仅仅是工程技术问题，而且更是社会问题。我国环境治理体系的转型已成为公共治理 变革的最前沿领域和主要内容。 关键词 环境管理；行政主导；合作管理 一、行政主导的环境治理体系现状 行政主导的环境治理体系，建立在环境问题 本质上“外部性”造成的，“制造者”把成本转移给 我国环境治理体系的形成以1973年8月第 一次全国环境保护会议召开为标志。会议通过了 社会的假设基础上。据2005年国家环境保护总 《关于保护和改善环境的若干规定》，国务院批转 局宣教中心和中国社科院社会学研究所联合调 发布了原国家计划委员会《关于保护和改善环境 查，我国城市公众对环境问题的14个因素归因 的若干规定》(试行草案)。该草案指出：”各地区、 中，排在第一等级的因素是“企业只注重经济效益 各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监 而忽视环保”。理论假设与经验调查是一致的。 督、检查的职权。”1974年5月，国务院设立了一当然，城市公众对环境的这种认识可能是由于政 个由20多个有关部委领导组成的环境保护领导 府、媒体的宣传，以及企业自身不注重社会责任体 小组，主管和协调全国的环境工作，其日常工作由 系建设造成的。 其下设的领导小组办公室负责。以建立专门环境 行政主导环境治理体系由三方构成：管制者 保护监督机构，通过行政方式来进行环境管理。 (环境专家)、被管制者、关注公共利益的民间组 织。从利益和立场来分析，管制者与被管制者有 历经1982、1984、1989、1998年机构的调整，成立 了部级的国家环境保护总局，专门性的环境行政 两种情况：对抗和合作。“对抗”是制度设计的根 机构在各级政府和相关部委中也普遍建立起来。 本要求，但在运行过程中又有可能产生合作的情 与此相伴随的是环境保护行政立法工作也取得了 形。合作可能有两种后果：一种是减少交易成本， 重大进展，各类法规、规章和条例已达到2000多更好地实现环境保护，另一种是“共谋”，管制者被 件。国家环境保护总局是负责环境保护的最高行 “收买”，成为被管制者的“俘虏”。在理想状态下， 政机构，负责环境政策制定和项目实行，是统一的 民间组织和管制者两者的利益和立场是一致的， 监督管理机构。在中央，涉及到环境管理的部、 它们之间是合作和伙伴关系。但在实践中，由于 委、局有12个，国家发展和改革委员会、财政部、 管制者可能被收买，或者为了争夺“话语权”，两者 建设部、水利部、农业部、国土资源部、交通部、卫 又可能存在着冲突。在理想状态下，被管制者和 生部、科技部、国家林业总局、国家气象局、国家海 民间组织在利益和立场方面是对抗性关系，但在 洋局。各级地方政府负责区域内的环境保护职 实践中，被管制者通过资助民间组织活动也有可 责。我国环境管理实行的是“统一监督管理与分 能形成合作或共谋关系。 级分部门管理相结合的管理体制”，具有高度分权 二、行政主导的环境治理体系面临的挑战