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从“三农”发展视角看 “建设用地减量化” 上海市农业科学院 马 佳 集中建设区外建设用地减量化（以下简称“减量化”）是对集建区外散乱、 废弃、损毁、闲置、低效的现状建设用地进行拆除复垦的土地整治工作，旨在控 制建设用地规模，通过土地利用方式转变来倒逼城市（区域）转型。农村集体建 设用地成为“减量化”工作的重点对象。“减量化”相关研究从 “城市”视角思 考的比较多，这里主要从 “三农”视角出发，看 “减量化”问题。 一、“减量化”对“三农”发展的重要意义 1. “减量化”有利于提升农村集体建设用地的利用效益 农村集体建设用地的利用效益不高，特别是农村经营性建设用地的产值较低。 尽管，从量上看，“减量化”减少了农村集体建设用地规模，但从质上看，总体 有利于淘汰有污染、高能耗、低效益的工业用地和低效利用的宅基地，调整用地 结构，优化用地布局，从而提高土地利用的经济效益和生态效益。 2．“减量化”有利于促进农村的转型发展 “减量化”减少了不少吸附于低效村级工业用地和宅基地上的外来低端劳动 力，以及一些灰色经济活动，清除了阻碍农村发展的低端就业市场和消费市场， 有利于促进农村转型发展。 3．“减量化”有利于促进农村集体经济的可持续发展 《关于本市推进实施“198”区域减量化的指导意见》等一系列文件，明确 了“减量化”相关支持政策，包括根据区县“减量化”情况，按照“拆三还一” 原则奖励规划建设用地空间，以农村低效建设用地减量化置换新城、新市镇区位 优良、可持续经营的高品质物业等，有利于形成农村集体经济组织“造血机制”， 保障农村集体经济的可持续发展。 4．“减量化”有利于促进都市现代农业的转型发展 “减量化”通过推动农村集体建设用地的整理复垦与综合整理，不仅增加了 耕地面积，而且改善了土地质量和农业基础设施条件，为促进农业规模化经营、 加快农业现代化发展步伐奠定了坚实基础，有利于都市现代农业的转型发展。 从总体上看，“减量化”对农村集体建设用地利用效益的提升、农村的转型 1 发展、农村集体经济的发展等方面都有十分积极的作用。关键在于怎么稳步推进 “减量化”工作，从而切实促进 “三农”发展。 二、从“三农”视角看推进“减量化”工作需要重视的问题 1． 土地增值收益分配机制有待明确 “三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是利益问题。“减量化” 工作的推进，必须要保护农民权益，平衡多方利益。“减量化”是由区县挂钩结 余指标，在区县范围内有偿交易流转，统筹使用，显化的“减量化”指标价值实 质是农村集体建设用地发展权收益和耕地保护补偿收益等，相关利益主体主要涉 及指标交易的区县政府、镇政府、镇村集体和农民等，如何明确土地增值收益配 置机制，在相关利益主体之间合理分配土地增值收益，是“减量化”工作的关键。 2. 支持农村集体经济发展的手段有待丰富 在对上海农村集体经济组织产权制度改革做第三方评估的过程中发现，现有 不少村级集体经济组织仍主要依靠旧厂房、仓库等出租获得的收入维持运转，减 掉这些旧厂房和仓库，“造血机制”一时又难以落实，将会对依靠租金长期收益 的农村集体经济组织的产生较大影响。例如，某区在推进“减量化”工作过程中， 设立专项资金，用于鼓励对租赁期满的集体资产终止租赁合同，并给予租金补贴。 对各村租赁期满或不适宜经营的集体资产予以提前动迁，对翻建、改扩建的一律 停掉。通过这些举措，有效推进了“减量化”的工作，但同时，拟通过试点开展 郊野单元规划的编制和实施工作，支持区县政府统筹全区资源，通过低质资产盘 活置换为高质资产，用低效物业盘活置换为高效物业等，以期形成农村集体经济 组织“造血机制”的设计，受到土地利用规划与建设用地指标等多种因素限制， 未能有效形成。 3.支撑都市现代农业发展的投入有待进一步加强 一是设施农用地等的配套有待加强。区（县）年度新增建设用地计划与“减 量化”等工作相关联，新增经营性建设用地出让必须使用“减量化”形成的建设 用地和耕地占补平衡指标。受到偏紧指标的限制，粮食烘干、农机库房等必需的 设施农用地，以及发展乡村旅游的配套用地，落地难度较大，与新型农业经营主 体发展、与乡村旅游发展的诉求仍有较大差距。尽管，某些涉农区县的农业部门 和国土部门曾联合制定相关政策，加大对家庭农场等新型农业经营主体的设施农