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全口径预算监督:难点与路径 　　党的十八大报告明确提出要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，这对人大的预决算审查监督工作提出了更高要求。全口径究竟包括哪些项目？难点何在？人大加强全口径预决算监督又意味着什么？ 在3月份召开的十二届全国人大一次会议上，财政部提交审议的《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》呈现一大“亮点”，即报告在反映公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三大类预算的同时，首次编报了2013年全国社会保险基金预算。 “目前我国已初步形成全口径预算决算的体系框架和审查监督机制。”2013年3月4日下午，十二届全国人大一次会议举行新闻发布会，大会副秘书长、发言人傅莹如此表示。 这也意味着，全口径预算决算从当初的预算决算制度设计理念，正逐步发展为付诸实施的审查监督实践。 从理念到实践 党的十八大报告指出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作的组织协调，加强对一府两院的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。” 对政府全口径预算决算的审查和监督的提法，令人眼前一亮。 财政部财科所副所长白景明介绍，我国政府预算属于复式预算体系，共包括四个部分：公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。 公共预算是人们比较熟知的公共财政收支安排。其收入来源90%以上来自税收，非税收入很少，支出主要用于政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等。 政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、铁路建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等。2011年全国政府性基金收支规模突破4万亿元。 国有资本经营预算的收入来源，主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等。 作为社会保障预算的重要内容之一，社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。 “这四大预算有重点、有分工，相对独立又相互衔接。”白景明介绍说，比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共预算和社会保险基金预算都有社会保障的内容，但按照规定，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。 白景明指出，实行全口径预算，就是要把所有政府性收支全部纳入预算，实行统一、完整、全面、规范的管理，即横向到边——同一级政府所有部门的收支都要纳入预算管理；纵向到底——实行一级政府一级预算，从中央到省、市、县、乡五级政府，都要把所有政府资金分别纳入到各个预算来管理。 其实，“全口径预算决算”虽是党的十八大报告中的新提法，却是一个渊源颇深的老概念。在2003年10月召开的党的十六届三中全会上，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出实行“全口径预算管理”。 “过去一段时间，全球和我国的经济增长都很迅速，我国财政在近年来也保持了较为高速的增长，这使得少数资金的浪费，或者说资金利用效率不高还有一定资本的话，那么现在国际经济衰退，我国经济增速也在放缓，财政增收压力越来越大，而财政支出因为社会经济的发展愈显庞大。在这一基础上，搞好全口径预算决算管理改革，对财政收支进行更为精细化的管理，就已经迫在眉睫了。”国务院参事、中央财经大学教授刘桓说。 全口径，难在哪？ 政府的所有收支都应该纳入预算，都应该提交人民代表大会进行审查监督，这是毋庸置疑的。 据了解，预算法和预算法实施条例中，曾经规定了政府公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和其他预算案等预算编制的4方面内容。 可是在实践中，由于体制改革的复杂性，有很多规定并未完全贯彻落实。主要表现为在国家预算的编制中，政府的公共预算编制得相对规范一些，而政府性的基金预算的编制，只是纳入了财政项目的管理，并未纳入严格意义上的预算管理中。国有资本的经营预算在2008年才开始试编，社会保险基金预算的编制在2009年才刚刚开始。 中国人民大学法学院财税法研究所执行所长、中国财税法学研究会副会长朱大旗认为，当前的全口径预决算仅仅搭了一个基本的制度框架。 “预算本身实际上应该是一个动态过程，包括编制、审批、执行、决算、调整等，在这个过程中，人大以及相应的审查机构，能否对整个预算的收支执行情况实行全程监管？” 朱大旗说，这个过程并不只是要求将收支数字简单地罗列公布，更多的还是要求在整个动态过程中，如何