集体土地三权分置的法律意蕴与制度供给-华东政法大学学报.pdfVIP

华东政法大学学报 2017 年第 3 期 集体土地“三权分置”的法律意蕴与制度供给 温世扬　吴　昊* 目　次 一、“土地经营权”的民法意蕴 二、“三权分置”的法制因应 三、“土地经营权”流转的法制供给 摘　要　在“三权分置”的法律架构中，“土地经营权”与土地承包权的分离属承包土地的“债权 型利用”，但应赋予分置后的“土地经营权”一定的支配和排他效力以利其流转。“三权分置”的法制完 善应从落实集体土地所有权、稳定土地承包权、放活土地经营权等方面着手，明确集体土地成员权内 容，完善土地承包权设立与存续规则，凸显土地经营权的财产性质，确立土地经营权流转方式及其配 套制度。 关键词　三权分置　集体所有权　农户承包权　土地经营权　流转形式 为了贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称“《决定》”）的有 关内容，中共中央、国务院于 2014 年 1 月 19 日发布《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的 若干意见》，在此，中央决策机关首次明确提出了农户承包权与土地经营权“两权分离”的政策构想。 2014 年 11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业 适度规模经营的意见》（下文简称“《意见》”）。《意见》提出，应在坚持农村土地集体所有的前提下，实 现农地（指承包耕地，下同）所有权、承包权、经营权“三权分置”，引导土地经营权有序流转。由此，《意 见》在国家政策层面再次采用“农村土地经营权”这一概念，并将“承包权”与“经营权”分置、引导“经 营权”有序流转作为我国农村“新土改”的一项重要内容。2015 年 11 月，中共中央办公厅、国务院办 公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》（下文简称“《方案》”），《方案》进一步指出：深化农村土地 制度改革的基本方向是“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。”可以预见，随着《意见》 的颁行和《方案》的实施，原有的“土地承包经营权流转”观念和运行模式都将发生重大变革，作为一 *　温世扬，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师，法学博士；吴昊，中南财经政法大学博士研究生。 74 　温世扬　吴　昊　集体土地“三权分置”的法律意蕴与制度供给 项新型“权利”的“土地经营权”将在农地流转中发挥重要作用。 正如当年土地承包权与集体土地所有权分离有其历史必然性一样，土地经营权与土地承包权的 分离也有其现实基础和必要性。随着我国改革开放的不断推进和工业化、城市化进程的提速，农业生 产力大量涌入城市和工业建设第一线，原本充满土地承包经营活力的农户大多成了空巢家庭，老弱妇 幼的主体结构已经无法完全发挥家庭承包的功效，农地抛荒、废耕现象随处可见。如果不在政策上和 立法上采取适当的引导、激励措施，这种现象将长期存在甚至愈演愈烈，如此则农业危矣，国家经济体 系危矣。随着经济发展和社会变迁，一方面，越来越多的农民虽然拥有承包经营权却不愿实际经营或 因年老体弱等原因而无法亲自经营；另一方面，现代农业的发展方向是集约化、规模化、专业化经营， 传统的个体化、分散化经营方式已不能适应市场经济的要求（缺乏效益）。因此，土地经营权的流转 ——在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转——成为我国农业进一步发展 的客观要求和方向。实际上，自 20 世纪 90 年代起，农村土地所有权、承包权和经营权“三权分离”的 探索已在各地展开。截至 2013 年上半年，全国农户承包土地流转面积达 3.1 亿亩，已占家庭承包耕 地的 23.9% ，其中 80% 是以转包和出租等方式流转。〔1 〕 可见，土地承包权的再分离能够有效解决农地 资源和农村生产力优化配置问题，既有强烈的社会诉求，也有一定的实践基础。 一、“土地经营权”的民法意蕴 在“三权分置”的法律架构下，集体土地所有权和土地承包经营权的内涵和性质均有实定法根据， 惟“土地经营权”不是现行法上的既有用语，有学者就此以“承包土地的经营权”〔2 〕