我国_土地管理法_修订_历史_原_省略_第四次修订中的土地权利制度为重点_陈小君.pdfVIP

·主题研讨· 政治与法律2012年第5期 《土地管理法》修改中的不动产物权制度 编者按：《土地管理法》的修改一直是近几年来备受关注的热点话题，在最严格的耕地 保护和最严格的节约用地的政策指导下，现行《土地管理法》面临着如何反映土地管理领 域的改革探索和如何与已经施行的《物权法》的衔接、协调等问题。国土资源部于2008 年 加快了推进《土地管理法》的修订工作，并于2009 年形成了该法修订案送审稿，正式上报 国务院。本期我刊选取了若干来稿，对《土地管理法》修改中的不动产物权制度相关问题 展开探讨，向该法修订建言献策。 我国《土地管理法》修订：历史、原则与制度* ——— 以该法第四次修订中的土地权利制度为重点 陈小君 （中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073） 摘要：从我国《土地管理法》的制定及其历次修订来看，其对土地管理由多头分散管 理向集中统一管理、实现市场化价值取向以及创立和完善具体制度、各项土地权利一体 平等保护都有着重大的意义，适时回应了经济、社会发展的变革要求。土地管理法作为公 法，涉及与相关私法的协调。这就要求《土地管理法》的修订应坚持以下原则：兼顾土地的 资源与资产双重属性原则、物权平等或一体保护原则、民事权利对行政权力制约原则、行 政管理手段与市场调节手段协调使用原则、平衡多方主体利益原则、相关法律彼此衔接 的原则。由此观之，该法修订案在农村集体土地确权及征收、土地利用规划、耕地保护责 任、集体建设用地使用权、宅基地使用权等方面的规定虽有较大进步，但也存在一定不 足，有待进一步完善。 关键词：土地管理法；公法属性；修订原则；农村集体土地；集体建设用地使用权 中图分类号：DF451 文献标识码：A 文章编号：1005- 9512 （2012）05- 0002- 12 作者简介：陈小君，中南财经政法大学法学院教授、博士研究生导师。 * 本文为作者主持的国家社科基金重大项目“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”（项目 编号：09ZD043）和教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“当前我国农村土地流转制度与 农民权益保护研究”（项目编号：09JZD0022）的阶段性成果。 2 我国《土地管理法》的修订关乎芸芸众生之利益，承载了世人颇多期冀，万众瞩目。目 前，该法修订已几易其稿，业已成型的《土地管理法（修订案送审稿）》（以下简称《土地管 理法（修订案）》），对《土地管理法》做了大幅修订。为裨益于土地管理立法的完善和实务 操作之简便，本文将在明确《土地管理法》属性的前提下就相关问题加以论述，对《土地管 理法》的相关制度，特别是土地权利制度的设计进行评析，在审视、反思《土地管理法（修 订案）》的基础上对《土地管理法》的修订提出建议。 一、《土地管理法》与相关法律的协调 自法学角度审视，土地管理法律关系是指国家土地行政部门在管理土地配置活动中 与土地所有权人、土地使用权人及土地违法行为人之间所形成的法律关系。土地管理法 律关系的特点明显，即土地管理法律关系主体之间处于不平等的地位。首先，土地管理法 律关系的一方是国家各级土地行政管理部门，属于管理者，而另一方则是土地所有权人 和土地用益物权人或其他违法行为人，属于被管理者。其次，土地法律关系的发生仅取决 于国家各级土地行政管理部门的意志，其行使国家赋予的土地行政管理权。因此，土地管 理法律关系的形成取决于土地行政管理机关所代表的国家意志和社会公共意志，无需征 得相对方的同意，可以说土地管理法律关系的形成并非双方当事人意思表示一致的结 果。再次，土地管理法律关系的双方主体享有的权利及承担的义务并不对等。土地行政管 理部门在行使管理职权时所享有的权力具有法定强制性，被管理者对此只有服从的义务 而没有要求给付对价的权利。可见，土地管理法律关系符合公法之特征。土地管理法作为 公法，涉及与相关私法的协调。 《民法通则》、《物权法》等与土地权利相关的法律，主要是为土地权利的取得、确认、 1 行使、保护等提供法律规范的私法。 虽然《土地管理法》与《民法通则》、《物权法》等分属 不同的法律部门，但这并不意味着它们之间泾渭分明，毫无关联。相反，《土地管理法》与 相关私法之间存在着千丝万缕的