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我国征地制度:问题、成因和改革路径 　　〔摘要〕 我国征地制度目前存在征地补偿标准较低、因公共利益需要的建设用地范畴过大、征地程序缺失等问题，其成因主要是征地制度改革滞后、现行征地制度与供地制度之间存在巨大利差、与征地制度有关的制度完善程度和配套措施不够。改革征地制度，应实行顶层设计，加快修法进程；消除土地价差，出台土地征收补偿条例；充分发挥配套政策的保障作用，为改革我国征地制度提供保障。 〔关键词〕 征地制度，问题，成因，改革路径 〔中图分类号〕F301 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0105-04 近年来，随着经济发展，城市化和工业化建设进程的推动，加大了对土地供应的需求，进而带来大规模的征地拆迁。但是，由于我国特殊的“二元”城乡土地制度和国有土地出让制度，使得征地问题显得非常复杂。征地制度改革是事关社会稳定与发展，涉及参与各方利益重新分配的系统工程。2008年10月，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村发展改革若干重大问题的决定》中对农村集体建设用地征收提出了原则性要求。2012年11月，党的十八大报告提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。全面考察我国土地征收过程中产生的各种矛盾和紧张关系，其根源在于土地巨额增值收益分配不平衡。因此，解决农村集体土地征用过程中矛盾和冲突的关键在于寻找参与各方的利益共同点，通过系统分析土地征收制度牵涉的相关制度因素，从参与各方利益冲突与利益诉求中达成新的制度均衡。 一、我国征地制度存在的主要问题 目前我国征地制度存在的主要问题体现在以下几方面： （一）征地补偿标准较低，导致土地巨额增值收益分配不公。最近一段时期以来，农村土地征用的尖锐冲突集中体现在改变土地用途产生的巨额收益与农民应得的补偿不平衡。〔1 〕 目前我国绝大部分地区执行的是农村土地按照农业用途的平均产值进行补偿，农民获得的补偿也就是一亩地2万～3万元，仅与全国农户六七年的人均纯收入水平相当。而农村土地一旦征用改变用途成为建设用地以后，其转让价格就会飞涨。据国土资源部的统计数据，改革开放三十多年特别是进入21世纪以来，土地资产化最为迅猛，全国土地出让收入总额巨大，1999年～2008年，全国土地出让收入累计达到5.3万亿元，2009年为1.59万亿元，2011年竟高达3.1万亿元。自2004年以来，我国出让土地的方式发生了重大变化，经营性土地以招标、拍卖、挂牌的方式出让。由于“招、拍、挂”的核心是“价高者得”，全国土地收入猛增。农村土地征用时按照年平均产值确定补偿价格，而到二级市场出让时却按照市场价格、土地建设用途确定，这种价格体系显失公平，严重侵害了农民的权益。与此同时，农村土地征用的成本过低，容易导致政府征地范围过大，借国家建设用地需要扭曲征地行为，低征高转带来的巨大利差极易给某些单位提供攫取暴利的机会，给政府部门提供寻租的可能，却忽视了被征地农户的正当利益诉求，使其成为唯一利益受损的参与主体。 （二）因公共利益需要的建设用地范畴过大。现行法律规定，征用农村土地是为了满足国家公共利益的建设用地需要，依法定程序变更土地所有权，由土地集体所有变为国家所有，同时补偿集体和农户征地损失及安置失地农户的法律行为。但是，不管是我国目前实行的宪法，还是根据宪法原则精神颁布的土地管理法，都缺乏对公共利益的明确界定，表述过于笼统，对其内涵和外延都缺乏阐释。而我国法律明确规定，任何单位和个人需要使用土地满足其建设需要的，必须依照法律法规向政府管理部门申请，通过合法渠道依法获得国有土地使用权。而新增国家建设用地满足各种项目用地需要的唯一路径就是征用农村土地，这样就导致不管是国家公共利益需要，还是企业、个人需要，皆通过征地的方式征收农村集体土地，远远超出国家公共利益的范畴。而且，从目前农村土地征用的实际情况来看，国家公共利益需要不仅涵盖公共建设需要用地，还包括非公共性质的私人获利的投资用地需要。就目前各种用途征地的比例构成看，国家的军事国防建设等纯公共需要所占用地的比例已经极低。除去政府部门、卫生教育和重点交通项目用地外，其他的用地需求几乎都以营利建设为目标。农村土地征用的廉价支出成为某些企业财富迅速膨胀的最主要原因。 （三）征地程序缺失，司法救助体系不完善。在我国现行征地程序中，只是笼统规定实施征地的地方政府应当在征地补偿安置方案确立后公告，〔2 〕并听取失地农户及所在村集体意见。但是，在土地利用规划制定、公共利益审查和征地补偿标准确定时缺乏公开听证制度；在确定征地补偿标准时缺乏独立的价值评估机构设计；对如何处理征地过程中出现的纠纷缺乏相应的司法救助设计。由于征地程序设计缺陷导致腐败和寻租行为产生。出现征地纠纷后，规定首先由县级以上地方政府协