县级基本财力保障机制的博弈分析.docx

县级基本财力保障机制的博弈分析河北省财政政策与科学研究所 蔡建军11年中央政府工作报告中两次提到了“县级基本财考核 。县级财力和支出的来源由其财政体制决定 。财政体制可以根据其内容变动情况细分为两部分 : 固定的财 政收支项目及其基数和经常变动的各项政策及其相应转移支付补 助 (简 称 为 相 对 固 定 部 分 和 经 常 变 动 部 分 ) 。相对固定部分规定了各级政府收入和支出责任 , 经常变 动部分规 定 了 其 他 财 力 和 支 出 来 源 。具 体 关 系 如 图 1 所示 。从当前财政体制的框架和内容看 ,其相对固定部分 是县级与市 、省财政体制划分的直接结果 ,也是地方与中央财政体制划分的间接结果 ,主要是 1994 年实行分税制 财政体制和 2002年所得税分享改革形成的 ; 经常变动部分是由上级政 府 出 台 的 各 项 政 策 和 转 移 支 付 补 助 形 成 的 。因此 ,县级基本财力保障出现困难是以上因素综合作用的结果 。(一 )从相对固定的财政体制演变历史看 ,在上下级 政府支出责任和财力划分的多次博弈中 ,上级处于强势地位并且不清楚下级支出责任与财力匹配程度 , 造成盲 目向下级压担子 ,作为博弈链条最弱末端的县级财政收支矛盾最为尖锐 。 相对固定部分的支出责任和财力划分 ,是从中央政府与省级政府开始 ,逐级往下制定的 。上级政府由于负 责整个辖区的管理责任 ,承担着区域调控职能 ,可以名正 言顺地上收一定的财力 。在上级清楚了解所辖各地区支出责任和财力信息的情况下 , 上级政府出于负责全辖区 事务的职责需要 ,会使下级政府达到收支基本匹配 ,或者使下级经过努力增收可以达到匹配 ,保障下级基本支出 需要的财力 。但从目前情况看 ,各级政府支出责任与财力20力保障机制 ”,一是要初步建立 , 二是要完善 。可见 该机制对于当前政府工作的重要性 。根据《财政部关于建立 和 完 善 县 级 基 本 财 力 保 障 机 制 的 意 见 》(财 预 [ 2010 ] 443号 ) , ①该机制政策目标是保障县乡政府实施 公共管理 、提供基本公共服务以及落实党中央 、国务院各 项民生政策的基本财力需要 , 其政策措施主要是明确各 级政府保障责任 ,要求地方调整财力分配格局 ,适当向县 乡倾斜 。考虑该机制涉及中央和地方 、省市和县乡财政利益关系的调整 ,本文将从博弈论视角对该机制的成因 、具体制度设计 、机制局限性及改进方向进行分析 ,为其进 一步完善提供思路和对策建议 。一 、机制成因分析县级基本财力是指满足县级基本支出需要的财力 ,其中县级基本支出范围主要包括人员经费 、公用经费 、民 生支出以及其他必要支出等 。② 县级基本财力保障机制是对财力难以满足其基本支出需要的县级单位给予保障的一种制度安排 。因此 ,县级财力保障基本支出发生困 难 ,是该机制的保障对象 ,也是其出台的根本原因 。但县 级基本财力保障为什么会出现困难呢 ? 这需要追溯县级 财力和支出是如何形成的 。县级财力来源有两个 : 本级政府财政收入和上级政 府的转移支付补助 。县级支出是本级政府支出责任的具体体现 ,来源有三个 :一是本级政府事权及其相应的支出责任 ,二是上级政府出台需要县级执行的各项政策 ,三是 上级政府对县级的各项考核 , 特别是一票否决制的各项① 资料来源 :中央人民政府网站 h ttp: / /www1gov1cn / gongbao / con ten t / 2011 / con ten t - tm。② 人员经费包括国家统一出台的基本工资 、奖金和津贴补贴 ,离退休人员离退休费 ,工资性附加支出 ,地方津补贴等项目 ; 公用经费包括办公费等商品和服务支出 ,办公设备购置等其他资本性支出等 ;民生支出主要包括中央统一制定政策 ,涉及农业 、教育 、文化 、 社会保障 、医疗卫生 、科学技术 、计划生育 、环境保护 、保障性住房和村级组织运转经费等项目的支出 ;其他必要支出包括必要的基本建 设支出以及其他社会事业发展支出 。资料来源为财政部财预 [ 2010 ] 443 号文件 。272011年第 41期 (总第 2385 期 )图 1 县级财力收入和县级支出匹配情况并不清晰 、各级政府收入潜力情况也没有科学合理的方法来界定 。因此 ,在这些信息不完全的情况下 ,上级政府总是从感性上推测下级各地区的支出和财力匹 配程度以及财政收入潜力情况 ,如那个县财政日子好过 、 那个不好过等一些模糊的评语 , 而没有精确的概念 。这 使得上级政府调整财政体制时存在一定的盲区 。从理性 人的角度看 ,上级政府常常是上收的财力的较多 ,而下放 的支出责任较多 。而且 ,在现行政治体制下各级政府领