“垂直”并非灵丹妙药.docVIP

“垂直”并非灵丹妙药 　　事实证明，若不能真正束缚住权力本身，任何权力都是靠不住的。 　　 　　当下，各权力部门实施垂直管理的呼声一浪高过一浪，越来越多的职能部门已经或正在努力争取挤进垂直管理的行列。2000年，国家药监局开始建立省以下垂直管理体制；2005年，全国26个产煤省份都设置了垂直管理的煤矿安全监察机构；2006年以来，国家环保总局组建的华东、华南、西北、西南、东北等5个环境保护督察中心直接由国家环保部门垂直管理。日前，国家环保总局副局长潘岳明确表示，环保部门实行垂直管理是“早晚的事”。据记者观察，当前正在争取垂直管理的部门还有：监察、公安、检察、劳动保障、计划生育等。而在去年上海社保基金案被披露后，有关学者也呼吁高层对省级以下社保经办机构进行垂直管理。记者还注意到，哪个领域问题突出，哪一项工作推进遇阻，就有人提出对该领域实行垂直管理。比如，前不久，某县的文物保护工作推动不力，人们马上开始热议文物保护部门也该实行垂直管理。垂直管理已经被视同抗地方干扰的灵丹妙药，也从另一个侧面宣告了某些行业部门在面对地方政府干扰时的无能为力甚至束手无策。 　　按照垂直管理设计、推行者的良好意愿，将权力部门进行垂直管理后，就可以有效解决地方保护主义的泛滥，使有法不依、滥用职权的状况得到改善甚至杜绝。 　　垂直管理真能顺利取得预想的效果吗？ 　　 　　难破地方保护迷局 　　 　　从垂直管理部门的运作效果来看，首先并没有有效地破除有着深刻的社会和制度背景的地方保护主义。 　　垂直管理部门难拒地方“勾兑”。为了完成上级下达的各项考核指标，地方政府会想尽一些办法来完成。比如，为完成经济考核指标、增加GDP，有的地方往往重招商轻审核，从而导致污染企业来了，生产假冒伪劣产品的企业也来了；地方政府往往还会为这些企业的进入大开绿灯，会主动为这些企业协调与实行垂直管理的监管执法部门的关系。 　　为了给部下做表率，某省一位县委书记自加压力，率先出马招商引资，凭着县委书记的面子，很快招来了一家会给当地带来可观税收、能解决当地数百人就业的高耗能污染企业。而这样的企业不符合国家产业政策规定，按常规，负责审批的各类垂直管理部门是不可能让其落地生根的。但这位县委书记亲自出马四处协调，不仅让其在当地落了户，还搞定税务、国土、电力等各路垂直管理部门，为其争取到了优惠的减免税收政策和电力政策，类似的事例比比皆是。 　　河北一位副市长在私下对记者聊天时认为，不尽科学的考核方式是产生地方保护主义的根本原因，也让地方政府产生了滥用权力以维护地方利益的冲动。制度安排是影响权力特征的决定性因素，做好地方任何一项工作之最经济、最有效、也是最根本的方法，必须是立足于地方，也只能立足于地方。打破地方保护主义最关键的是要建立科学合理的考核机制，而不能采用头痛医头，脚痛医脚式的垂直管理方式来解决。 　　利益制约难破地方保护。尽管实行垂直管理的执法部门其人、财、物都不由当地政府管辖，但毕竟是在人家的“一亩三分地”上，与当地存在着千丝万缕的联系，不可能在执法中做到真正意义上的超脱。即使实行了垂直管理，也不敢轻易得罪地方政府，地方保护主义依然存在。 　　2006年6月，实行垂直管理的山西某煤矿安全监察局搬进了豪华办公楼，同时购置了10辆小汽车。买楼的500万元中有209万元是从所监管的9个煤矿“借”来的，剩下的有些是当地政府解决的。另外，买车的63万元也是煤矿“资助”的。拿别人的手短，吃别人的嘴软，煤监局要了所监管煤矿和当地政府的“赞助”，还能对其进行有效监管吗？在这里，垂直管理部门利用特权来为自己牟利，而不是为了维护法律的权威。 　　某市一位实行垂直管理的部门领导“诉苦”说：“单位职工的子女要在当地上学，单位还要在水电气土地等方面与当地政府打交道，平时执法遇到暴力抗法更要当地公安来协助。没有地方政府的大力支持，要想顺利开展执法工作，是无法想象的。所以当地政府为了当地发展而出现的一些违法违规行为，我们也只好睁只眼，闭只眼。” 　　此外，垂直管理部门的许多工作人员基本上都生在当地、长在当地，中国又是一个特有的人情关系社会，在当地执法、查处违法违轨行为时，很快就会有七大姑八大姨前来说情，最后不免大事化小，小事化了。 　　有了这样的社会和制度背景，尽管工商、质监、药监等权力部门实行了垂直管理，但因破解地方保护主义不力而导致的监管乏力，使得近年来各地出现了大量假冒伪劣产品事件，如“红心鸭蛋”事件和阜阳劣质奶粉事件等。 　　中部地区一位市长说，现实中地方政府有滥用权力的问题，那么，我们应该在对权力的监管上下工夫，要努力通过变革制度安排，使地方政府不敢、也不能再滥用权力，而不是一味地上收权力。对权力部门大量实行垂直管理后，地方政府与垂直管理部门的搏弈结果，最终不过就是两者