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直省商政统筹与清末外官制改革 　　摘要：清延对于直省商政的统筹，始于1907年颁布的直省官制通则。其通过设置劝业道统筹农工商各业，藉以实现“集权”之目的，恰是清末官制改革试图改变内外相维格局、转为上下有序、提高行政效率的重要内容之一。由于改制前各省主管商政的商务局同时兼具生产与行政双重属性，无法完全归并于劝业道，导致清延集权的举措未能按照预设安排施行。这一曲折不仅反映了改革目标与结果的差距，也表明制度移植不能脱离国情。 　　关键词：清末新政外官制改革劝业道直省商政商务局 　　清末为仿行宪政而进行的内外官制改革，使得商政局面耳目一新。1906年商部改组为农工商部，1907年外官制改革，各省新增劝业道实行分科治事，统筹农工商各业，形成与农工商部相隶属的实业行政总汇。惟因清末新政期间，内外官制改革并不同步。相对于部院，外官制改革犹显滞后，改制前主管一省商政的商务局，亦兼具生产和行政的双重属性，因之难以构建上下贯注的实业行政体制。清廷理想和现实之间的差距，致使各省商政机构交叉重叠，权责愈加模糊不清。 　　既往学术界关于清末外官制改革的著述，已注意到设置劝业道与各类商政局所的关系。关晓红教授指出，劝业道的设置，由于涉及各类实业与商政类局所较多，难度较大。王鸿志梳理了劝业道设立前后直省的商政体制，得出“由于新式人才匮乏，许多劝业道由商务局总、会办担任”的结论。还有不少研究成果集中于省级行政机构改革和国家机器职能扩展方面。然而，迄今未见有对劝业道与商务局关系探讨的专题研究，尤其在直省设置劝业道过程中，商务局未能并入劝业道的原因，以及由此产生的后果及实际影响等方面，尚有较大空间。对此，本文拟做进一步的分析与探讨，由此彰显清季外官制改革的艰难曲折。 　　一、设置劝业道与局所归并 　　清末官制改革，将地方行政分为警察、卫生、教育、实业、善举五大类，其中实业一途则设劝业道专管。然而，自咸同以来不断衍生的局所，给外官制改革带来困扰，如何将局所纳入规制，是改革面临的一大难题。1907年的《直省官制通则》作为与督抚妥协的产物，其中第19条规定：“各省督抚幕职，既已分科治事，所有原设各项局所，应视事务繁简，酌量裁并，由各该省督抚覆议，具奏办理”。实际上是希望以幕职分科治事代替原有局所，进而为顺理成章地裁并局所，减少阻力。 　　随着督抚衙门幕职分科治事的实行，各类局所开始相继裁撤归并，但局所问题积重难返，在实际执行过程中，无法遽然更改，成为始终困扰当道的症结所在。1908年宪政编查馆复又奏定《直省劝业道官制细则》，规定“各省原设农工商矿各局所，均归劝业道管理，如不便概行归并，应将旧有总办得力者，仍旧分任局所事务改为会办、坐办，由该道总司查察办理”。进行折衷，为外官制改革留出渐进的空间。 　　然而，在此新旧交替递嬗中，各省司道局所并立，官制极其混乱。《申报》报道《官制亟宜划一》的文章即指出：“巡警、劝业两道，或各省已设之专官，或由督抚设立总局，以候补道员为总办，于劝业之中划分农工商三局，又或合三为一，省垣以外，而商业殷繁之地，又或专设商务局，与省垣之局政权相均，此亦官制不一之证也。若巡警、劝业二道普设于各行省，俾相齐一，所辖以一省为限，凡局所之职务不齐者均设立定制，以相损益，则警政、实业之进步势必日异而岁不同”。可见，加速变革，划一体制已刻不容缓。 　　惟因直省商政机构存在的客观情形，使得体制上的整齐划一万分艰难。劝业道设立后，虽然体制上实现了科层化的组织模式，但其职能范围、具体运作等较之商务局却发生变化，使其难以完全取代商务局。具体表现是： 　　一、劝业道分科治事、机构特点和职能权限均出自清廷上谕奏折的明文规定；而商务局则是根据各省政情由主管官员自定章程，各自为政。因此，各地商务局的性质类别、机构模式和负责范围并不统一。 　　二、劝业道与商务局的职能侧重点不同。劝业道分科治事，内部析分为农工商矿各科，每科各有相应的职责，注重实业的全面发展；商务局则在管辖农工商矿各项事宜的基础上，更加偏重于对商人的保护。大多数省份商务局的章程中，都载明保护是振兴、联合等一切举措的关键，是促进商业发展的主要动力。 　　三、因劝业道与商务局的职能有异，管辖范围亦有所不同。对应各自的职能权限，劝业道的管辖范围主要包括农工商矿以及邮传各项事宜；而商务局由于在职能上偏重于保商，因而实际管辖范围还包括对商业诉讼、商事纠纷等商业案件的受理，承担商业仲裁者的角色，藉此保护商人。 　　四、相对于商务局，劝业道只是行政机构，从机构设置上看，基本与经营活动没有联系；而商务局恰恰相反，不但要倡导公司设立，而且还要给予商人开设资本的扶持。不少商务局都有以官款筹垫、酌筹资助的具体举措。此外，有些省份的商务局还以经营实体的身份，筹资创设公司。可见，商务局既是行政单位，同时也是生