中国生态补偿政策评估与框架初探-期刊.pdfVIP

政秉机糊篇13 中国生态补偿政策评估与框架初探+ 王金南万军张惠远葛察忠高树婷饶胜 (中国环境规划院，北京100012) 搞曩：按照法律法规、政府手段、市场机制的体系对中国现行的生态补偿机制与敢策进行了系 统的评估，总结了中国生态补偿机制和政策在法律法规体系．财政制度．重大生态建设工程、生 态税费制度和市场交易模式等方面的问题和改进方向。在此基础上，基于不同尺度上的生态建设 外部性问题，提出中国生态补偿机制和政策的初步框架，包括西部生态补偿、生态功能区补偿、 流域生态补偿和生态要素补偿等。并针对当前生态补偿面临的紧迫问题和可能的应对措施，提出 近阶段中国生态补偿应该重点突破的若干政策领域。 关键调：生态补偿财政制度生态税费 重点工程市场机制政策框絮 中国 生态环境为人类提供了空间、资源和生态服务，是人类社会存在和发展的基础，但在 社会经济活动中，生态环境的价值和特点没有得到全面的认识和充分体现，生态环境保护 和利用的外部效应突出，保护和受益脱节现象显著，“公地悲剧”普遍存在，生态环境破坏 日趋严重。随着研究的深入和人们环保意识增强，开展生态补偿促进生态环境保护的观点 日益得到人们的重视和认可。生态补偿最初源于自然生态补偿，指自然生态系统对干扰的 敏感性和恢复能力，后来逐渐演变成促进生态环境保护的经济手段和机制[1副。在中国生 态环境保护与管理中，生态补偿至少具有四个层面上的含义：①对生态环境本身的补偿， 如国家环境保护总局2001年颁发的《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的 若干意见》(环发[2001]4号)，规定对重要生态用地要求“占一补一”；②生态环境补 偿费的概念——利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制，将经济活动的外部成本 内部化‘21；③对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，相当于绩效 奖励或赔偿；④对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型(如 森林)和重要区域(如西部)的生态补偿等。中国生态补偿的类型与方式林林总总，但 总体而言还没有建立类似环境污染收费的系统政策，目前生态补偿机制不完善，体制不 顺，融资渠道单一，缺乏必要的法规政策支持等。本文将对中国生态补偿政策和模式进 行系统分析与评估，并提出建立中国生态补偿机制的初步框架。 1中国生态补偿的法律基础 中国建立了完备的资源法和环境保护法体系，许多法规和政策文件中都规定了对生 {瓷助项目：科技部“十五”重大科技攻关项目(2003BA614A-1-4)。 作者简介：王垒南，男(196十一)，浙江金华人，研究员，Emil：w衄鲥n@啪％．o嘻蛆- 14生态补偿机籼与政策设计田际研讨台论文集 态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法。但当前的法律法规体系还存在以下问题： ①对各利益相关者权利义务责任界定、对补偿内容、方式和标准规定不明确。补偿是多 个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程，实施补偿首 先要明确各利益主体之间的身份和角色，并明确其相应的权利、义务和责任内容。目前 涉及生态保护和生态建设的法律法规，都没有对利益主体做出明确的界定和规定，对其 在生态环境方面具体拥有的那些权利和必须承担的那些责任仅限于原则性的规定，强制 性补偿要求少而自愿补偿要求多，导致各利益相关者无从根据法律界定自己在生态环境 保护方面的责、权、利关系，致使生态环境保护陷入“公地悲剧”的陷阱之中。②立法 落后于生态保护和建设的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持。 生态科学发展日新月异，新的生态问题、管理模式和经营理念也层出不穷，有些很快就 成为生态保护与建设的重点内容或发展方向，应该尽快纳入国家管理范畴。而法律法规 则由于立法过程旷日持久、问题考虑面面俱到而远远落后于生态问题的出现和生态管理 的发展速度。③一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位。《中华人民共和国矿产资 源法》尽管规定了“矿产资源开发必须按国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”，并明 确要求矿产资源开发应该保护环境、帮助当地人民改善生产生活方式，对废弃矿区进行 复垦和恢复，但在财政部和国土资源部联合发布的《矿产资源补偿费使用管理办法》(财 项目。《中华人民共和国水法》规定了水资源的有偿使用制度和水资源费的征收制度，各 地也制定了相应的水资源费管理条例，但大多没有将水资