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府际协同的模式及其选择 　　[摘要]府际协同作为协同治理的重要组成部分，是区域公共事务治理和区域协调发展的必然要求和现实路径。公共管理实践中发展出的各种府际协同方式需要一个具有解释力的框架。在市场、网络、科层三分法的框架下，府际协同的实践方式可以归纳为契约模式、网络模式和科层模式。本文分析了不同模式下协同关系的结构、权力运作和策略工具，并结合各种模式的相对优势与治理困境，从动态的视角探讨不同情境和不同发展阶段下协同模式的选择。 　　[关键词]府际协同；协同治理；市场；网络；科层 　　[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）06-0062-06 　　一、问题的提出 　　随着区域一体化的推进，协同治理成为区域公共事务治理和区域协调发展的必然要求和现实路径。协同治理由若干子系统构成，其中府际协同是协同治理的最重要的组成部分，它强调政府组织内部的互动合作，要求不同层级的政府及政府部门之间在地位平等、利益对等的基础上，彼此合作，相互协调，整合力量产生1+12的的协同效应，以解决单个政府不能解决或无力解决的问题。 　　在公共管理实践中，很多国家发展出了适合各自政府体制和社会需要的府际协同方式，如美国的州际协定、地方间协议、特别区政府、区域委员会，英国的地方政府协会、政府办公室网络、地方策略性伙伴关系，日本的特别地方公共团体、市町村合并等。我国随着区域经济的发展，也出现了行政首长联席会议、区域性地方政府论坛等府际协同方式和组织。各国实践中的府际协同方式虽然名称不同，表现各异，但其内在运作机制和制度安排却有异曲同工之妙。为此，国内外学者从不同角度进行了分类研究。如英国学者Christensen和Sullivan分别根据合作的紧密程度和合作关系的正式化程度的不同构建了政府间协力合作的光谱。国内学者王川兰根据府际协同实现形式的制度化、组织化程度高低，将区域合作划分为刚性行政性体制和柔性协商性体制。麻宝斌、李辉考虑到合作收益在地方政府间合作的影响，将地方政府间合作分为互补型、共享型、补偿型和吸纳型四种合作模式。这些分类虽然十分详尽，但大多聚焦于协同关系的发展程度，对协同关系的结构和权力运作关注不够，且均为静态的描述。Lowndes和Skelcher认为，组织间的伙伴关系将会随着时间的流动而出现不同的治理模式。也就是说，府际协同是一个具有生命周期的动态过程，不同时期、不同情境下应该有适应其协同关系发展的不同的治理模式。本文将在市场、网络、科层三分法的框架下，构建府际协同的模式，分析各个模式下协同关系的结构、权力运作和策略工具，并结合各种模式的相对优势与治理困境，从动态的视角探讨不同情境和不同发展阶段下协同模式的选择，旨在为府际协同的实践方式提供一个解释框架。 　　二、市场、网络和科层：府际协同的三种模式 　　市场、网络、科层是在科斯的市场、科层二分法基础上发展出来的三种主要的的组织形式和资源配置方式，在公共管理领域，市场、科层、网络也是三种相互独立，又相互补充的社会治理机制。笔者比照这种分类方法，从府际协同关系的结构和权利运作出发，将府际协同的实践归纳为三大模式，见图1。 　　（一）府际协同的契约模式 　　府际协同的契约模式缘于契约在市场中形成的平衡机制，这种平衡机制允许各个主体在市场自由、平等、公开的环境下为各自利益讨价还价，从而实现资源的最优配置和社会的协调。因此，府际协同的契约模式实际上是将市场经济的契约理念移植到政府管理中来，利用契约平等、协商的特质以及对契约双方的约束力来对地方政府治理区域公共事务的权力、责任进行合理的配置，实现区域公共事务的有效治理。在契约模式下，区域内地方政府是具有独立经济利益的平等主体，对其行为的调整必须遵守市场规律的要求，充分尊重地方利益和自主性，实现地方利益和区域利益的双赢。 　　契约模式下府际协同的策略工具主要体现为各种类型的政府间协议。政府间协议，顾名思义，就是政府之间在对等、合法的基础上，就某一事项所达成的合意。由于契约平等、协商的特质，使得政府间协议在协调政府间关系、解决区域问题方面具有独到的优势，它不仅可以用于平级的地方政府之间，也可以适用于不具有隶属关系的斜向的地方政府之间。在国外公共管理的实践中，政府间协议已经成为公共服务供给、区域公共事务治理、协调政府间关系的普遍机制。在公共部门合同制发源地的英国，公共部门之间的地方公共服务协议（Local Public Service Agreement）作为一项中央政府推动下的政府改革策略从2000年开始试办和推广，并在取得卓越成效后于2004年4月开始进行第二代的地方公共服务协议（Second Generation Local Public Servcie Agreement）。在美国，政府间