刍议规范环境公益诉讼启动主体.doc

刍议规范环境公益诉讼启动主体 　　2012年8月新修订的民事诉讼法首次以法律的形式规定环境公益诉讼的起诉范围、启动主体，为进一步探索实践环境公益诉讼制度提供了法律依据，然而对于启动主体的宽泛化规定在司法实践中难免会产生一系列问题。本文通过一定程度的分析提出实践中产生的问题，并试图提出进一步构建完善环境公益诉讼启动主体的建议，以期对司法实践有所裨益。 一、问题提出 2012年8月全国人大常委会通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，对于环境公益诉讼的提起主体也做了一定程度上的明确，规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，这一规定消除了制约环境公益诉讼启动程序的瓶颈，对司法实践中探索建立环境公益诉讼制度的尝试在立法上予以确认，同时对环境公益诉讼在提起主体、起诉范围等做出的盖然性的规定，为司法实践进一步建立完善环境公益诉讼制度提供法律依据，具有重要意义。然而，构建环境公益诉讼制度是一项系统性的工程，民事诉讼法对环境公益诉讼的盖然性规定是不足的，单就环境公益诉讼的启动程序方面，笔者认为至少存在以下问题：1、环境公益诉讼启动主体的宽泛化，容易造成没有主体愿意提起环境公益诉讼或者互相推脱提起环境公益诉讼，容易产生诉讼的不作为；2、缺乏启动的前置程序，容易造成司法权与行政权的职能混乱。如果对提起环境公益诉讼不加任何限制，对污染环境侵害不特定多数人利益的行为动辄诉讼法律，可能造成履行行政职能积极性的下降，另一方面也可能造成司法资源的浪费。 二、分类与研析：环境公益诉讼启动主体的逐次考察 现代社会背景下的民事诉讼不再纯粹是当事人个人利益之争，尤其是当私权的滥用侵害了社会公共利益，危及到公法秩序的安宁时，应该强调国家及公益团体在实现公共利益上的广泛责任。综观各地司法实践及有关规定对环境公益诉讼的提起主体的规定，能够提起环境公益诉讼的主体大致有：检察机关、环境保护行政部门、环保组织等。本文主要对检察机关、环境保护行政部门及环保团体提起环境公益诉讼主体资格进行考察分析，以进一步提出规范完善环境公益诉讼启动程序之见解。 （一）分类考察 1、检察机关。从司法实践来看，检察机关参与环境公益诉讼的方式主要有直接起诉、督促起诉和刑事附带民事诉讼的方式，在督促起诉中检察机关并非以原告的身份提起诉讼。检察机关一直是理论界和实务界认为的最合适的环境公益诉讼主体，但检察机关公益诉讼的尝试有着无法可依的尴尬。德国法学家萨维尼便指出：检察官应担当法律守护人之光荣使命，追诉犯法者，保护受压迫者，并援助一切受国家照料之人民。①检察权本质上是一种监督权，包括对法官的监督和对警察的监督，公诉权只是作为法律监督权的一种权能或手段而存在，通俗地说就是检察机关向法院提起公诉只是其进行的一种方式。②因此，公诉权的涉猎范围的确定以是否属于公益为标准，公益是一种价值的概念，国家为实践公益要求而建立各种法制，在现代的民主理念，系以公益作为国家各种权力行为的合法性理由。③检察机关是为了维护公益而设立的，其与生俱来的公共性特征决定了它在履行职责时不仅是国家权利和国家利益的代表，而且是公共利益的代表。在公益环境受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。从这一角度来看检察机关提起环境民事公益诉讼具有法理基础，也是完全符合诉讼规律的发展。 2、环境保护行政部门。环境保护行政部门代表国家行使日常的环境监督管理权，对违反环境法律法规，污染环境和破坏生态平衡的行为进行监督管理，并行使相应的行政处罚权。环境保护行政部门能最快捷、最及时地发现环境污染问题，对证据的收集最完善、最便利，行政执法中固定的证据可以作为诉讼中的证据使用，环境保护行政部门对相关法律法规的熟知、掌握程度，以及所掌握的资源，也优于其他诉讼主体，这是其作为环境公益诉讼原告的天然优势。 “因此，环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境权益的行为提起民事诉讼。”④ 然而，环境保护行政部门作为法定环境监管部门，其对于出现侵害公众或者国家环境资源权益的行为，负有履行环境和资源的保护职责，拥有法定的行政权力来预防和救济对“环境本身的损害”和“环境资源权益的损害”，有权要求侵害者责令改正或限期治理。如果赋予环保局径行提起诉讼的资格，相当于逃避行使行政权，难免有怠于履行职责的嫌疑。且允许其诉讼即意味着同时运用行政程序和司法程序，会造成行政资源和司法资源的浪费。但是，我们应当看到司法在处理环境公益诉讼方面的优越性，环境保护行政部门作为政府的下属部门，很难摆脱在地方行政权利的制约保持环境执法的公正性，因此应当赋予环境保护行政部门环境公益诉讼的原告资格，同时应当明确环境公益