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改革创新释放更多政策红利 　　命题二：如何解决新型城镇化的供地矛盾 鼓励全国各地结合实际积极探索“节地增地”经验，进一步丰富保障用地需求的“1+8”组合政策。 对于各地正在试点探索的增加建设用地的办法，国土资源部一方面希望能从中提炼出有益经验，作为下一步制度改革参考；另一方面，却又对试点办法与现行土地管理制度的冲突“心里没底”。 1月11日，2013年的全国国土资源管理工作会议在北京召开。时任国土资源部部长徐绍史表示，保障经济社会发展合理用地需求的新道路就是“1+8”组合政策：“1”就是每年的建设用地增量安排，近几年每年下达计划约700万亩；“8”就是拓展建设用地新空间的8条途径，分别是 “农村土地整治、增减挂钩试点、低丘缓坡开发、工矿废弃地复垦、城镇低效用地再开发、闲置土地处置、科学围填海造地和未利用地开发”。 徐绍史介绍，2013年国土资源重点工作之一，就是鼓励各地结合实际积极探索，进一步丰富“1+8”组合政策内涵。 地方试点“节地”计划 当前，在如何增加土地供应方面，来自地方的各种探索创新已经十分活跃。综合经国土资源部授权的各地改革试点经验来看，土地管理制度改革创新确实展现出了巨大的节地潜力。 农村土地整治是拓展建设用地新空间的首要策略。据国土资源部官方数据显示，通过“田水路林村”综合整治，可新增耕地10%至15%。这些新增加的耕地指标，通过“增减挂钩、占补平衡”现行政策，就可有效地转化为增加地方建设用地的指标。 浙江省在这方面的改革创新比较超前。早在1998年，浙江省就提出“土地整理折抵”的方式，解决市县政府缺少土地整理资金的问题，开启了土地整理折抵指标有偿调剂的改革探索。 据了解，2010年，国土资源部开始在全国范围内开展2010-2020年土地整治规划编制试点工作。作为首批试点城市的浙江省嘉兴市，近三年来共批准整治项目118个，规划搬迁农户3.1万户，复垦新增耕地超过3万亩，不仅促进了耕地保护和节约用地，也为城镇建设发展提供了用地空间保障。 此外，城镇低效用地二次开发，也是地方积极试点探索的一项节地措施。其基本做法是，结合产业升级、城镇更新等工业化、城市化发展目标，通过创新存量用地利用和管理制度，促进旧城区、旧厂矿、旧村镇（简称“三旧”）等低效用地再开发，增加建设用地供给。 广东省是目前全国唯一“三旧改造”试点省份。广东省经国务院同意，从2009年起在全省范围内开展“三旧”改造试点。 有专家总结，广东省三旧改造对现行的土地管理制度有六大突破：简化补办征收手续，允许按现状完善历史用地手续，允许采用协议出让供地，土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造，农村集体建设用地改为国有建设用地可简化手续，边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。 官方数据显示，到2011年底，广东省已完成试点项目2443个，改造面积14万亩，节约用地6.1万亩；正在改造项目1500个，改造面积约15万亩。 增加土地供应的更大一块处女地，是对低丘缓坡用地的开发。国土资源部在黑龙江、浙江、山东、福建、江西、湖北、重庆、贵州、云南、甘肃、宁夏等省市开展了试点。 基本做法是，结合产业布局和区域统筹，通过创新土地管理制度，调整城乡用地布局，引导工业和城镇建设尽可能使用低丘缓坡等劣质农用地和未利用地，提高土地资源对经济社会发展的保障能力。 浙江省丽水市在全国率先开展了此项探索。自2002年起，丽水从低丘缓坡地集中的南城起步，开始了变山地多、平地少的传统劣势为发展新优势的试验。四年间，政府累计投资10多亿元，平整土地9000多亩，建成占地近10平方公里的水阁工业区。2006年，丽水南城规划范围被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发试点。 2012年，国土资源部正式批复将丽水列入全国首批低丘缓坡土地开发试点市。目前，规模为3707公顷的首期试点区块《实施方案》已通过审核，成为全国首个获批的试点专项实施方案。 通过优化城市布局，丽水市减少占用耕地15500亩；工业总产值从2003年的1.8亿元增加到2011年的248亿元；征地费用降低，每亩平均土地成本节约3.8万元，20余平方公里低丘缓坡地开发共计节约成本超过11亿元；征地拆迁涉及的近5000农民，每人可拿到15万～20万元补偿款，收入大大增加，城市基础设施带动了周边村庄的发展。 亟需法律政策层面突破 虽然地方试点出了颇多有价值、可供借鉴的经验，但“创新”与“破旧”的冲突也在试点地区对立、尖锐起来。 如浙江省各地摸底的低效用地再开发潜力虽然很大，但因为存在法规政策障碍，进展非常受限。 比如，在历史遗留用地的处理上，各地不同程度存在来源不合法、手续不完备的用地，其中不少是低效用地。如果严格按现行