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城镇化结构失衡和区划改革路径 　　[摘 要]当前城镇化发展的突出问题是速度迅猛但结构失衡。以优化城镇化结构为着力点，加快推进新型城镇化是解决这一矛盾的有效举措。新时期应将推进县镇城镇化作为破除城镇化结构失衡和实现新型城镇化的重要途径，并以区划改革为突破口助推县镇城镇化发展。围绕区划结构扁平化和经济社会管理权限重心下移，加快推进“省直管县”、“市辖区不辖县”，培育中心镇，规划“镇并村”，实行城乡二元差距约束性指标考核，为县镇城镇化提供体制保障和动力支撑。 [关键词] 城镇化；区划改革；省直管县；县域经济 [中图分类号] D63；D035.5 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0083-05 城镇化是实现现代化的重大战略选择。[1]目前，我国城镇人口已突破7亿，超过农村人口，城镇化率达到52.57%，未来一段时期的城镇化仍将保持高速发展。但也要看到，城镇化结构日益失衡，城镇化发展速度与结构、质量之间不协调、不平衡，如此下去城镇化难以持续。加快城镇化发展绝不能局限于华丽的数字，更要透过这些表象剖析城镇化结构是否合理、质量是否提高。只有建立在结构优化基础上的城镇化才能确保质量并可持续发展[2]，也只有城镇化健康、协调、可持续发展，才能更长远地为促进投资、拉动内需、城乡统筹发展提供动力支撑。 一、结构失衡的城镇化亟待转型升级 城镇化发展不协调、不健康、不可持续，不仅体现在一味追求发展速度上，更体现在结构失衡上。改革开放以来，中国采取了一系列政策加快“城镇化”追赶“工业化”。从当前城镇化年均一个百分点的增速以及近千万城镇人口的年均增量来看，城镇化发展异常迅速；与此同时，城镇化结构失衡，这是城镇化继续推进迫切需要破解的一大难题。 （一）当前城镇化发展的突出矛盾是结构失衡。从中外城镇化比较来看，主要差距已经不在于规模和速度，关键在于质量，核心在于结构。中国城镇化发展质量不高，大、中、小城市和城镇发展失衡，呈现比较明显的“马太效应”。首先，横向结构失衡。东、中、西部的城镇化不平衡，沿海和内地的城镇化发展不平衡[3]，地区之间城镇化水平不平衡。2012年，上海城镇化率最高，达89.3%，西藏仅22.7%。如果排除直辖市，广东城镇化率最高，达66.5%。其次，纵向结构失衡。大、中、小城镇发展的差距与日俱增。大城市超常规发展、过度集聚，而中小城镇发展滞后、无序，不仅规模小、层次低，而且结构不合理、功能不完善、竞争力不强，与大城市发展差距越来越突出。再次，城乡结构失衡。“人口城镇化”赶不上“土地城镇化”，大量农村土地特别是大片“城中村”被“城镇化”，但农村的经济发展水平、产业结构、生活方式等与城市相距甚远，而且产生了大量失地人口，这是城乡二元差距加剧、基尼系数突破警戒线、社会矛盾凸显的一个重要根源。最后，城市内部结构失衡。城镇化内部差距不断拉大，特别是在城镇居住6个月以上的被统计为城镇人口的大规模流动人口，没有真正实现市民化。近3亿农民工仍被屏蔽在城市社会保障制度之外，他们无论在工作地位、权益保障上，还是居住生存、心态感受上，都被城市所边缘化。 （二）新时期城镇化发展的方向是新型城镇化。城镇化道路选择应结合经济发展水平、人口规模、资源环境承载力等国情，特别是要充分考虑农村人口基数庞大、城镇化与耕地保护矛盾突出、城镇人口就业压力大等现实问题，走适度紧凑、集约发展的新型城镇化道路。特别是“十二五”城镇化突出矛盾已经从传统粗放的量扩张转向有机集约的质提升，必须致力于从结构失衡向均衡转变的新型城镇化迈进。新型城镇化不同于传统城镇化，不是人口迁移形态的城镇化，也不是户籍形态的城镇化，而是生活方式、文明形态、结构布局等并重，集城市现代化、产业集群化、城市生态化与县镇城镇化“四化一体”的城镇化。 1.在布局上看，是“梯形分布状”城镇化。既要避免“哑铃型”结构，也要避免“倒金字塔型”结构；既要避免“摊大饼”式的遍地开花，也不能过度集中，特别是不能仅仅依靠大城市来承载日益庞大的城镇人口，而是要着力构建梯形分布形态的城镇化，即以大城市为核心、周边中等城市为依托、小城市和广大城镇为主体的网状、多层、辐射型结构，实现大、中、小城市和小城镇协调发展。 2.在内容上看，是“水乳交融式”城镇化。不仅要推进基本公共服务均等化，还要努力推进所有公共服务的均等化；不仅要强化高端要素向大城市集聚，还要实现所有要素在城市体系内畅通无阻、双向流动，促进要素最优化配置；不仅要保障市民权益，还要保障农民工的合法权益，促进进城农民工市民化，实现农民工与市民融为一体发展。 3.在目标上，是“天人和谐型”城镇化。不仅要通过户籍制度等改革，推动人口向大城市集聚，还要充分考虑城市的人口容量、治理成本以及资源环境承