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建立有机统一的政府大部制问题研究 　　 摘 要:大部制产生的背景是：应对专业分工与整体协调之间的冲突；缓解权力分散与统一领导之间的矛盾；化解部门利益与整体利益之间的矛盾；谋求短期利益与长期利益之间的平衡；当代公共事务本身的复杂化趋势和当代信息技术发展的有力支持。大部制具有职能整合、统一领导、运转协调、资源共享、结构优化等特征。大部制的建立，应适应国家发展战略，提升国家战略管理能力；应突出政府管理的重点，强化政府的核心职能；应依事权统一，指挥统一，权责相称，决策与执行分工的原则进行；应明确划分部门权限；应重视内部治理结构的优化；应强化部委机构政策制定的能力。 　　?ス丶?词：大部制；大部制产生背景；大部制特征；大部制建立；行政体制改革 　　?ブ型挤掷嗪牛?D630.1文献标识码：A文章编号：1007-5194（2008）04-0056-07 　　 　　收稿日期：2008－04－26?? 　　作者简介： 　　张成福（1963-），男，陕西眉县人，中国人民大学政府管理与改革研究中心主任，公共管理学院副院长、教授、博士生导师，国务院发展研究中心东方公共管理研究所首席研究员；杨兴坤（1975-），男，重庆开县人，中国人民大学公共管理学院博士研究生。 　　?? 　　从20世纪80年代开始，中国开始了大规模的行政体制改革。近30年来，我国的行政管理体制通过改革取得了巨大的进步，基本上是与我国经济、社会发展相适应的，但是，仍存在许多问题。 　　?ザ嗄暌岳矗?中国一直在探索政府职能和政府机构的优化配置问题。2002年九届人大五次会议明确提出要依据市场经济体制发展的需要进行行政体制改革。2002年政府工作报告不仅明确了政府的基本职能，而且提出要依靠决策、执行、监督相协调的原则优化政府内部治理结构。党的十七大报告明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。” 　　?サ车氖?七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”全会还通过了《国务院机构改革方案》，根据这一改革方案，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门共27个。这表明我国大部制改革已经起步。 　　?ケ疚闹荚诙源蟛恐谱骼砺凵系难芯浚?探讨如何建立一个有机统一的政府；主要研究大部制产生的背景、大部制的基本特征、建立大部制的对策建议。 　　?? 　　?ヒ弧⒋蟛恐撇?生的背景 　　?? 　　?ゴ友Ю淼慕嵌确治觯?大部制产生的背景主要在于以下几个方面： 　　??1.应对专业分工与整体协调之间的冲突 　　?プㄒ祷?分工越来越细，是社会历史发展的必然趋势。专业化分工提高了劳动生产率，但过细的专业化分工，容易产生个体之间、部门之间信息不畅，排斥协作，信息和资源不能共享，横向协调困难等问题。部门整合可以克服专业化分工带来的问题。大部制在解决专业分工与整体协调之间的冲突方面具有以下优势：责任明确，各司其职；易于沟通，便于协调；良性运行，协调发展；运转灵活，减少摩擦。当代政府面临的问题越来越复杂，而单个政府部门的力量和资源却是有限的，这对政府部门的职能整合和横向协作提出了更高的要求。在此背景下，大部制应运而生。 　　??2.缓解权力分散与统一领导之间的矛盾 　　?ズ嵯虻娜?力分散可以避免专权和权力垄断，促进决策科学化和民主化。但权力分散也易产生多头领导、多头执法、事权不专、责任不清、政出多门、分工不明等问题。大部制在有效解决权力分散与统一领导之间的矛盾方面发挥以下作用：统一领导，行动一致；理顺关系，协调配合；权限集中，运行规范。统一领导、统一指挥化解了多头管理的矛盾，实现了政策制定与执行的统一性、连贯性。 　　??3.化解部门利益与整体利益之间的矛盾 　　?ソ?年来，“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”现象愈演愈烈。部门利益的膨胀导致政府组织的整体利益和公共利益受损。建立大部制，能化解部门利益与整体利益之间的矛盾、抑制部门利益的膨胀。大部制的核心在于决策与执行的适当分离，在这种机制下，部门利益赖以实现的链条被中断，能有效遏制部门利益的膨胀；大部制意味着职能的重新整合和政府机构的精简，这有助于解决部门林立带来的协调困难和利益冲突等问题；大部制强调统一领导、统一指挥，对部门的权力构成强有力的约束，制约了部门利益的扩张。 　　??4.谋求短期利益与长期利益之间的平衡 　　?フ?府部门在制定公共政策和履行行政职能