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公共权力运行公开化的公共组织路径研究 钱再见 内容提要　公共权力是社会公共事务管理的基础，而公共权力的运行又是依托于公共组织。但是，公共 组织的内在张力阻碍了公共权力的运行公开化和公共利益追求，如公共权力公共性与组织效率的张力、组织 层级制与民主参与的张力以及公共权力的公共责任与组织碎片化的张力等。公共权力运行公开化的公共组 织路径主要包括回归公共组织的公共性原则、推进公共组织的结构性变革以及重塑公共组织的责任性机制。 关 键 词　公共权力　公共组织　公开化　公共性　权力清单制度 　　从组织角度考察公共权力是一个多学科交叉的研究 员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护 视角，横跨社会学、政治学和公共管理学等学科，它既是 公共秩序、增进公共利益的权力。从本源上讲，公共权力 学术研究的一个热门领域，也是实践部门的一个永恒话 来源于人民。公共权力的运行过程实际上就是把权力的 题。现代社会是一个组织化 的社会 （ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ 运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实 ｓｏｃｉｅｔｙ）。公共行政管理作为协调个人及团体的行为而致 现一定的经济、社会目标。政府等公共组织是公共权力 力于提供公共服务、达成公共目标和实现公共利益的组 运行的主要载体。公共组织就是拥有法定的或授予的公 织性活动，是依赖于公共组织实施的。因此，组织问题是 共权力的所有公共部门实体，以实现和维护社会公共利 公共行政研究者和实务者必须首先考虑的最为重要的问 益为目的，基于公共权力管理社会公共事务，提供公共产 ① 题。 而权力是组织和组织过程分析中最为核心的概念， 品和公共服务。公共组织应包括政府与非营利组织。 实际上，组织的过程就是一个权力运作和博弈的过程。 第一，公共组织是公共权力运行的载体。公共权力 在韦伯看来，“社会及其组成部分不是通过契约关系或者 本是公民的共同权力，为全体公民共同所有。根据人民 ② 道德一致，而是通过权力的行使而被聚在一起”的。 诺 主权理论的主张，权力在本质上是一种凝聚和体现公共 ③ 意志（ 顿 ·Ｅ．朗则明确提出，权力是行政管理的生命线。 也正 ｐｕｂｌｉｃｗｉｌｌ）的力量，它的最终本源在于全体公民。 是在这个意义上，本文认为，公共权力是社会公共事务管 但在现实社会生活中，公共权力的行使不可能由全体公 理的基础，而公共权力的运行又是依托于公共组织实施 民来共同行使，而只能由其代表（或委托人）来行使。任 的，公共行政管理就是公共组织行使公共权力达成公共 何具体的权力都是由具体的人或组织来行使的权力，它 ④ 目标、实现公共利益的过程。但是，公共组织的内在张力 的主体是明确的，是作为国家和政府权力机关的组织。 阻碍了公共权力的运行公开化和公共利益追求。因此， 从这个意义说，公共组织要么拥有法定的公共权力，要么 公共权力运行公开化需要借助于组织变革的路径才能得 拥有由公共权威部门授予的公共权力（ｄｅｌｅｇａｔｅｄｐｏｗｅｒ）。 以实现。 这种公共权力与非公共组织中存在的“私权”有着本质的 区别，从其基本内涵和属性来说，在主体上，公共权力属 公共权力运行的公共组织基础 于公众而非某个个人，具有公共性（ｐｕｂｌｉｃｉｔｙ），而公共行 所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官 政管理领域中