江苏吕四港镇_区镇合一_管理模式的实践与思考.docx

江苏吕四港镇　“区镇合一”管理模式的实践与思考■ 陈海燕 　“区镇合一”是加快资源合理配置、推动工业现代化，促进农业现代化进程的有效路径。江苏省启东市积极推进区镇 合一管理模式，努力探索具有启东特色的新型城镇化之路。 本文总结启东市对吕四港镇实施“区镇合一”管理模式的基本 做法、主要特点，提出吕四港镇在实施过程中面临的新情况新 问题，对于更好地推进启东市新型城镇化建设具有重要价值。近年来，启东市按照“小机构、大服务”的理念，进一 步转变政府职能，优化组织结构，积极构建城乡一体化发展 格局的新路子，努力探索适合启东发展的新型城镇化建设之 路。2010 年 10 月，启东市吕四港镇被省委、省政府确定为省 级经济发达镇行政管理体制改革试点镇，2011 年 9 月，启东 市率先在吕四地区实施“区镇合一”管理体制，对推进新型 城镇化进行了有效尝试。对于“区镇合一”的模式，既需要政府做好顶层设计，更需要各地因地制宜的实践。不必拘泥于一种模式，而是要 尝试多样化探索，然后再总结、优化。二、基本做法（一）整合行政资源，搭设新型基层政府架构吕四港经济开发区与吕四港镇“区镇合一”后，承担了一部分县级经济社会管理权限，经省政府批准，按副县（处） 级管理，吕四港镇主要领导按照副处职配备。进一步整合行 政资源，根据产业开发、基础设施、城镇建设、生态环境、 港产城融合“五位一体”的发展思路设置了组织人事保障局、 社会事务局、经济发展局、农业农村发展局、财政局、综合 执法局、建设局等 7 个局，以及党政办（政法综治办）、便民 服务中心，将原有机构整合归并为“两办七局一中心”。人员 分类管理统一使用。打破人员身份界限，实行岗位统筹。人 员实行统一使用、分类管理。市以上部门设在镇（区）的公 安、国土、工商、地税、质监分局，实行双重管理体制。另 按相关法律、法规和政策意见，设置人大、工会、妇联、残 联、科协及纪检监察等机构。职能整合进入 9 个内设机构， 人员统一使用。区镇合一后的乡镇实行行政事业机构整合设 置、人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基 层政府架构。（二）扩大管理权限，提高基层政府服务水平启东市政府通过对下放事权的梳理，于 2012 年 10 月专 门出台《市政府关于赋予吕四港镇部分经济社会管理权限的 决定》，将 25 个部门的 518 项事权赋予吕四港镇，明确其在 项目、城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政 管理权限，依法赋予其县级经济社会管理权限，解决试点镇 责任大、权力小、权责不对等的问题。以后视承接能力，还 将逐步下放。在扩大财政自主权方面，加大对吕四港镇的投 入，在财政收入超收返还、规费和土地出让金留成等方面向吕四港镇倾斜，切实提高吕四港镇的财力保障水平。其他区一、模式选择所谓“区镇合一”，就是产业园区与乡镇之间突破行政区 域的限制，通过整合归并政府职能，实行“一套班子、两块 牌子”，减少管理层次，降低行政成本，促进区镇融合，实 现工业园区和乡镇之间功能互补，统筹发展。由于区镇合一 模式和体制的运行时间较短，各地都在尝试、实践之中，没 有形成成熟统一的运作模式。大致可以分为完全融合和部分 融合两类。完全融合就是以区为主，淡化镇的概念，领导职数和内 设机构均体现园区特点，具体有两种形式，一种是集中办公、 一种是分开办公（园区侧重于经济发展、乡镇侧重于社会民 生）。部分融合就是区、镇继续共同存在，在领导职数和内设 机构中，均分别体现区、镇这一行政主体特点，由主要领导 统筹协调，机构暂不进行整合，经济发展、财务管理、城建 规划等工作整体谋划推进。吕四港镇与吕四港开发区实行部 分融合，分开办公。这主要是因为吕四港镇作为省经济发达 镇行政管理体制改革试点镇、南通市级重点中心镇试点镇， 需要突显镇这一行政组织。64村镇建设栏目编辑 王 雷（镇）的事权下放工作也在紧锣密鼓地进行之中。（三）承接上级权力，基层政府做到无缝对接县级经济社会管理权限下放后实现“无缝对接”，是转变政府职能，增强区镇统筹协调、自主决策和公共服务能力 的一条重要路径。与事权相对应，区、镇内设机构体现综合 设置、扁平高效的原则。一般区党工委、管委会（镇党委、 政府）设 9 个内设机构，其中便民服务中心、综合执法局为 承接事权下放的主要载体。便民服务中心统一受理、集中办理包括派驻机构在内的 行政许可、非行政许可审批及公共服务事项，实行“一站式” 办公，“一条龙”服务，缩短了办事时限，提高行政效能。由 于在下放的 518 项权限中有近 80% 是行政执法权，吕四港镇 港镇开始拥有了行政执法权，镇政府是区域性综合执法的行 政机关，具有独立的行政执法主体资格，综合执法局代表镇 政府统一行使行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制措 施权、监督检查权，在镇域范围内组织开展综合