产业政策视野下的垄断与竞争问题_以银行卡清算产业的法律规制为例_史际春.pdfVIP

政治与法律2016年第4期政治与法律 2014年第1期 2016年第4期·主题研讨 反垄断法发展中的多维价值考量 编者按：随着经济形势和各国反垄断法的立法及其适用的发展，僵硬地将产业政策与竞争政策相 对立、以商业模式与垄断行为相挂钩、以预设的模型和方法来倒推相关市场等做法并不一定科学。反 垄断法的立法宗旨、基础手段、衡量标准等等一系列核心要素，需要从市场效率、消费者保护和国家经 济安全角度统一把握，找准其间的关系。我国反垄断法的完善与实施也需要从这三个维度细化具体的 实施规则。本期特精选三篇对上述问题展开研究的来稿，以期为有关理论和实践提供参考。 产业政策视野下的垄断与竞争问题* ——— 以银行卡清算产业的法律规制为例 史际春 徐瑞阳 （中国人民大学法学院，北京100872） 摘要：产业政策与竞争政策是现代市场经济国家协调经济社会发展、参与并调节市场的重要手 段。反垄断法目标下的竞争政策的作用是维护、弘扬市场机制，无法统筹协调产业发展。就竞争而 言，产业政策的目的或作用是规避从自由竞争结构到合理竞争结构的不必要代价，缩短其过程，并 且产业政策对经济和产业的调控具有竞争政策所不具有的全局性、主导性。在此意义上，产业政策 高于竞争政策，竞争政策应当服从产业政策。在当代市场经济条件下，特别在我国，产业政策也包 含、包容着竞争政策，与竞争政策并非截然对立；产业政策应立足于市场，力求不扭曲或破坏竞争机 制，在法制层面接受竞争政策之兼容性审查。垄断与竞争都是市场配置资源的方式。银行卡清算产 业具有自然垄断性、标准化竞争等特征，未来其产业政策应兼顾产业发展、国际竞争与国家安全、消 费者福利、经济社会整体利益；银行卡清算产业寡头垄断的市场结构符合这一要求，具有合理性，银 行卡清算产业的法律规制也应在这一前提下展开。 关键词：银行卡清算产业；产业政策；竞争政策；寡头垄断；反垄断法 中图分类号：DF411 文献标识码：A 文章编号：1005- 9512 （2016）04- 0002- 12 DOI:10.15984/ki.1005-9512.2016.04.001 作者简介：史际春，中国人民大学法学院、中国人民大学经济法学研究中心教授，安徽师范大学法治中国建设研究院 研究员；徐瑞阳，中国人民大学经济法专业博士研究生。 * 本文是中国法学会2015 年重点委托课题“市场和宏观调控法治化研究”（项目编号：CLS ［2015］ZDWT31）的阶段性研 究成果。本文由史际春确定主题、框架、核心观点、分析和论证思路并修改定稿，由徐瑞阳搜集资料并撰写初稿。 2 产业政策视野下的垄断与竞争问题 ① 2010 年的中美电子支付案让中国“赢了官司、输了市场”。2015 年6 月1 日，我国银行卡清算市 ② 场开放，导致银行卡产业发展、市场竞争及秩序、卡组织特征、消费者福利、国际竞争、国家安全等 因素交叉重叠，呈现出新的市场格局。这将改变我国银行卡清算市场在封闭条件下形成的产业政策、 竞争格局及日常监管。伴随市场由封闭走向开放，舆论对银联“垄断”的质疑不断，将产业正常、合法 的独占或寡占与违反我国《反垄断法》混为一谈，甚至经济法学界也有人持此种主张。事实上，现代 反垄断法并不“反”因自然垄断、规模经济、国家安全、国计民生或者企业通过技术创新、市场竞争等 因素而形成的独占或寡占。垄断的市场结构是产业政策所关心和调整的，反垄断法“反”的是竞争者 通过协议限制竞争或不竞争，经营者滥用优势损害竞争，以及有损竞争的并购或集中。换言之，垄 断、独占、寡占属中性概念，需由更高层面的社会效率、消费者利益、国家安全等来判断其合理性，适 用包括产业法和反垄断法在内的相关法律。之所以出现某些认识偏差，与理论上对产业政策与竞争 政策、垄断与竞争之间的关系，及其在经济法体系中产业政策与竞争政策各自的功能定位和实际作 用存在误解有关。 在经济社会化和法治条件下，产业和市场的发展、优化，需要政府综合运用各种间接、直接的手 段进行调控监管。实践证明，