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确权难题待深解 2010年11月30日，成都市国土资源局局长曾敏签发文件，向四川省国土资源厅请示，申请验收成都市农村土地产权制度改革与建设试点工作。 　　自此，这项始于2008年3月的改革面临检验。 　　根据成都相关部门统计，此次农村土地产权制度改革的主要成果包括：至2010年10月31日，成都全域约180万农户、1000万个地块的“承包土地（耕地）到农户到地块”实测基本结束，反映农户姓名、地块用途、地块编号、面积等要素的实测图形数据库基本建成。 　　在集体土地所有权及集体建设用地（含宅基地）使用权方面，截至10月31日，成都市20个区（市）县共颁发《集体土地所有证》约3.38万本、《集体土地使用证》约165.8万本。其中，宅基地部分，户均颁证面积264平方米，颁证总面积61万亩，占农村居民点面积的42％。余下的58％，因存在权属争议、土地综合整治、灾后重建、征地拆迁等原因暂缓确权。 　　2010年11月25日，成都市委常委、副市长孙平主持召开成都市农村产权制度改革第十次联席会议，明确要求：到2011年6月30日之前，除一些存在特殊原因的土地，其他集体建设用地也要“应确尽确”。换言之，尚未完成确权的居民点内的58％集体建设用地，将在半年后明确权属。 　　2008年10月，十七届三中全会作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出要做好农村土地确权、登记、颁证工作。而成都则早在当年1月即以市委市政府一号文件的方式，拉开了农地确权的序幕。 　　三年之后回首，尽管存在“摸石头过河”的诸多问题，如确空权、耕保基金节外生枝、农地改革遭遇法律瓶颈等，但成都的农村产权制度改革，最终为成都后续的土地制度改革打下了基础。 　　 　　土地资本化初衷 　　自2003年开始，成都进行统筹城乡改革探索，起初所实施的包括“三个集中”，即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中；农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，换回城镇住房和社保；政府加大三农投入等做法，与其他地区相比，并无实质突破。 　　四年后的2007年6月，国家发改委正式批复了成渝统筹城乡综合配套改革试验区的申请，成都获得了“先行先试权”。新的城乡改革从何处破题，成为一个现实问题。彼时，成都市委书记李春城随即交给副市长孙平一项任务：想出一个突破性的办法来。 　　经过与官员、学者的探讨，十天之后，孙平提出了改革从土地资本化开始的思路。 　　长久以来，在现行征地制度的框架内，集体土地产权不完备，带来了农村土地经营短期化、地权调整频繁、流转受限以及土地侵权等问题。在物权法起草期间，中国政法大学前校长江平曾向《财经》记者坦言，农地的物权让专家很是头痛，看似集体所有，实际上产权却有空中楼阁之嫌。这些也都是成都所面临的问题。 　　虽然成都市对三农的投入逐年加大，从2003年的10亿元增加至2007年的117亿元，但城乡收入比却只从2.64∶1缩小至2.61∶1。 　　此外，农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，换回城镇住房和社保的“双放弃”模式，需要政府为每个农民相应投入10万－15万元。按照理想模式，如将成都600万农民转移出来三分之二，政府得拿出4000亿元－6000亿元，这超出了成都过去十年财政收入总和，显然难以为继。 　　最终，成都市将农村产权制度作为城乡统筹的关键一环，并将其归纳为“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。其中，“归属清晰”便是指展开对农村集体土地所有权、房屋所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权以及林权的确权、登记和颁证。 　　在此基础上，成都酝酿进一步提出“两减两增”目标，即逐年减少征地规模，减少耕地占用数量；逐年增加集体建设用地入市，增加城市绿地面积。 　　2008年1月1日，成都市委市政府发布当年的一号文件——《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》，正式启动农地确权工作，都江堰市柳街镇鹤鸣村被选为首个试点村庄。 　　自2008年2月24日之后的20天时间里，柳街镇完成了入户调查，并成立了监事会和议事会。同年3月15日，鹤鸣村村民代表大会通过了《柳街镇鹤鸣村村规民约》，确定了集体经济组织成员权，集体经济组织收益的继承、分配和转让，集体土地的确认和流转等事项。半个月后，鹤鸣村七组的35户农户拿到了《集体土地所有权证》《农村土地承包经营权证》《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》。 　　 　　“长老会”的作用 　　但在现实中，确权并没有看上去那么顺利。其中最主要的问题，是农村的台账面积与实际面积相差较大。 　　所谓台账，是指家庭联产承包责任制施行之初，依据土壤肥力，将耕田按照产量平均分配，而不是按照面积平均分配的账面记录。农业税征收时期，全国各地普遍存在瞒报