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日本土壤污染规制法述评 申进忠 （南开大学法学院，天津300071） 摘要：日本以《环境基本法》为基础，分别通过《农用地土壤污染防止法》和《土壤 污染对策法》对农用地土壤污染和城市用地土壤加以规制，其具体的规制方式和规制措施为 我国的相关立法提供了有益的借鉴。同时，日本的土壤污染规制法在规制目的、预防原则的 规定以及公众参与等方面存在着需要进一步完善之处，这些也需要我国制定土壤污染规制立 法时认真思考。 关键词：日本 土壤污染 环境规制 所谓环境规制是指国家依法行使其环境管理的职权，通过多种规制措施的综合运用， 防止和减少环境污染，达到保护环境的目的。实践中，各国通常根据不同的污染类型分别进 行规制，并以各种污染规制法的形式体现出来。然而，作为环境污染形态之一的土壤污染问 题在我国却长期没有得到有效的规制。随着我国土壤污染的日趋加剧，尽快制定土壤污染防 治法已经成为学界共识。本文试图通过对日本土壤污染规制法的分析和把握，探讨其可供我 国土壤污染规制立法加以借鉴之处，并指明需要注意的问题。 一、 日本土壤污染规制法体系 日本对包括土壤污染在内的环境污染的规制是以《环境基本法》为基础而展开的。《环 境基本法》规定，政府为了保护人的健康，保全生活环境，需要制定有关大气污染、水污染、 土壤污染和噪音等的环境标准。 国家必须采取必要的规制措施，使排放有害污染造成大气 污染、水污染、土壤污染以及恶臭的事业单位以及产生噪声、振动和采取地下水导致地面下 沉的相关事业单位遵守相关的环境标准。 《环境基本法》的上述规定揭示出环境规制的两 个关键环节：一是环境标准的设定；一是环境规制措施的选取。其中，环境标准体现了环境 规制所要达成的行政目标，而为了实现该目标，则需要借助于各种具体的环境规制措施。在 日本，环境标准主要是通过环境省告示的方式加以设定的，至于具体规制措施，由于会直接 对国民的权利义务关系产生影响，则需要通过法律使之确定化和规范化。 具体就土壤污染的规制而言，在土壤环境标准的设定方面，尽管早在日本 1967年制 定的《公害对策基本法》中即已提出，但实际上直到1991年有关土壤污染的环境标准才被制 定出来。土壤环境标准对土壤中镉等25种有害物质含量做出了规定， 具体分为溶出标准和 农用地标准两种。溶出标准以健康的水环境标准为依据而设定，并特别考虑到土壤的水质净 化机能以及地下水的涵养机能等相关因素。农用地标准则对农用地特定有害物质的含量加以 规定。土壤环境标准适用于各种类型的土地，但是由于自然原因导致污染的土地以及原材料 的堆积场、废弃物的埋立地和其他以利用或处分为目的的特定物质的集积地不适用该环境标 准。 在土壤污染规制措施的立法方面，日本区分了农用地土壤污染和城市工厂迹地土壤污 染两种情况，分别制定了《农用地土壤污染防止法》和《土壤污染对策法》。 以明治时代的足尾铜矿导致的农作物被害事件为开端，日本的农用地土壤污染问题逐 渐受到关注。作为日本“四大公害事件”之一的 1955年富山县神通川流域镉中毒事件则不仅 导致了农作物受损，更展示出农用地土壤污染对人的健康所带来的严重损害。 为了应对镉污染所引发的社会不安以及足尾铜矿污染事件以来铜对农作物生长 的影响等问题，1970年的日本公害国会将“土壤污染”追加为《公害对策基本法》中的典型 公害之一， 并制定《农用地土壤污染防止法》对农用地土壤污染问题进行规制。 另一方面，随着1971年国家试验研究机关迁址土壤污染事件以及 1975年东京都江东 区六价铬污染事件等的发生，城市用地的土壤污染问题变得突出起来。1989年修改的《水质 1078 污浊法》增加了对特定地下浸透水的禁止性规定，以防止地下水污染。1999年制定的《二恶 英对策特别措施法》对土壤污染净化进行了规定。其后，受美国、德国等土壤保全法的影响， 日本开始考虑制定专门的土壤保全法，并最终于2002年制定了主要规制城市用地土壤污染的 《土壤污染对策法》。 这样日本以《环境基本法》为基础，以土壤环境标准为目标，从农用地和城市用地两 个方面构建起规制土壤污染的基本法律框架。 二、 对农用地土壤污染的规制 根据《农用地土壤污染防止法》，日本对农用地土壤污染规制的目的是通过防止和除 去特定有害物质对农