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第二章 公共政策系统 本章重点 正确理解政策系统的含义。 掌握政策主体的含义、构成和作用。 掌握政策客体的含义、构成和作用。 掌握政策环境的含义、构成和作用。 正确理解政策主体、政策客体与政策环境的关系。 从系统分析方法来看，公共政策的运行是以公共政策系统为基础的。国内有学者把公共政策系统界定为“由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统”。我们认为，从政策主体、政策客体和政策环境的角度进行分析，较好地揭示了公共政策系统的内涵。在本章中，我们将讨论公共政策系统的各构成要素。  第一节 公共政策主体 一般来讲，公共政策主体主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人。但是，对于这些公共政策主体，却存在着不同的分类方式。美国学者安德森从政策制定的角度将政策主体划分为官方和非官方两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制订公共政策的人们，包括立法者、政府首脑、行政人员和法官;而非官方参与者包括那些参与政策过程的利益集团、政治党派、政策研究组织、大众传媒和公民个人。 琼斯和马瑟斯将政策主体分为政府内部和政府外部两大类。政府内部的政策主体包括：行政长官、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的政策主体包括：利益团体和协会、公民团体、政治党派和传播媒介。拥有法定权威官方主体大致等同于体制内政策主体、不拥有法定权威的非官方主体大致等同于体制外主体。综合这两种分类方式，我们可以从官方和非官方的角度来探讨公共政策主体的构成及其行为。 一、官方政策主体 1、立法机关 立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一。在西方国家，立法机关就是代议机关，一般被称为国会、议会。在我国，立法机关也是权力机关，即各级人民代表大会及其常委会。现行宪法明文规定，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，拥有最高立法权、最高任免权、最高决策权和最高监督权。这些权力使得立法机关在我国的公共政策主体系统中具有很高的法律地位的，但其现实作用有待加强。 3、司法机关 司法机关传统上被认为只是一个检察、审判的机构，但它在公共政策制定中发挥着重要的作用。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色。比如美国罗斯福新政时期，最高法院在受理的9起涉及新政立法的案件中，其中7起的判决结果是总统与国会违宪，这无疑是从司法的角度对公共政策的制定施加了强有力的影响。在我国，司法机关对公共政策影响程度相对要小一些，从我国目前实际情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。 4、执政党 在西方国家、政党虽然能对公共政策产生很大的影响，但它并不能直接制定公共政策。在中国，中国共产党作为执政党，在我国公共政策过程中发挥着主导作用。这首先体现在它对国家的政治领导上。党的政治领导包括党对政治原则、政治方向和重大政策的领导。同时，党还确立自己的指导思想在国家意识形态中的主导地位，通过宣传党的路线、方针和政策，实现思想上的领导。在中国，公共政策的制定与执行过程，实质上是“以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”。 二、非官方政策主体 非官方的政策主体是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，包括利益集团、非执政党、大众传媒、思想库、公民等。他们作为体制外的力量，通过游说官方决策者，施加压力，从而影响公共政策过程。 1、利益集团 我们可以将利益集团界定为因相同或相近的利益而走到在一起的一群人。这群人为了它们的共同利益而力图参与并影响政治，以期取得对他们有利的政策支持。利益集团影响公共政策制定的方式和途径主要有直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等。 2、非执政党 在西方国家，非执政党也叫做反对党或在野党。在野党的政治纲领和政策主张虽然不能成为公共政策，但在野党的合法存在本身就是一种制约和监督力量，它能够通过对执政党的监督、批评,迫使执政党最大限度地考虑自己所代表的利益。在我国，民主党派作为参政党，主要是通过参加政治协商会议的方式，从政治协商和民主监督两方面参与到国家政策制定中的。 3、大众传媒 大众传媒主要包括广播、报纸、电视、书刊、电影、互联网等传播工具。大众传媒对公共政策的影响主要体现在两个方面：第一，传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通。第二，引导社会舆论，影响公共政策议程设定。大众传媒可以通过自己带有倾向性的报道和对新闻事件的分析、解释，引导和控制公众舆论的焦点和走向，通过影响和引导社会舆论，而影响政府的公共政策议程的设定。 半官方思想库。 这类思想库是指主要受政府资助，同时也具有相对独立性的政策研究机构，如美国的经济发展委员会、我国的贸易促进